中国碳交易市场体系中缺乏总量控制目标

　　专访哈佛大学中国项目主任Chris P. Nielsen：

　　“在中国拥有同时进行互相重叠的政策实验传统，因此假如未来碳排放市场和碳税试点在中国的同时出现不足为奇。” 哈佛大学中国项目主任Chris P.Nielsen对21世纪经济报道记者分析。

　　Chris P.Nielsen认为，推行碳税似乎是最简单也最直接的碳定价方式。新的税收收入可用于弥补国家税收中比例不协调的部分或者减少那些扭曲经济模式的现有税项。从政治角度上，碳税能被国际社会很快接受。即使有些国家由于政治因素而导致碳税政策不可实施，也会对此心生羡慕。

　　然而包括在国内有许多质疑，担心政府是否具有通过法律，将二氧化碳这个看不见摸不着的气体变成有价格的商品，从而构建有效市场的能力。

　　“这意味着更多的财产权的建立，即使是在最成熟的市场经济体中，这样的尝试都是一大挑战。” Chris P. Nielsen表示。

　　Chris P. Nielsen长期关注中国的环境和气候变化问题，与人合著《中国更清澈的天空：协调空气质量、气候和经济目标的关系》（Clearer Skies over China：Reconciling Air Quality， Climate， and Economic Goals）和《清洁的空气：中国空气污染的健康和经济损失》（Clearing the Air ：The Health and Economic Damages of Air Pollution in China）。

　　碳税和碳交易谁更优？

　　《21世纪》：在碳减排的工具选择上，中国的政府不同主管部门对采取碳税或者碳交易有着不同的考虑，那么您看待这两种不同的减排工具？

　　NIELSEN：至少从理论上讲，最直接的碳排放控制方法就是定价。其原理很简单，就是对碳排放活动，特别是化石燃料燃烧，引进经济的反激励作用，从而鼓励低碳排放。

　　政策上也将实行更高的经济惩罚手段，如果排放强度太高。比如燃烧的煤炭产生相当于天然气大约两倍多的单位能源CO2排放量。

　　最早的交易系统是美国1990年的二氧化硫排污权交易。这个系统非常成功，也激励很多人去思考如何通过交易对污染收费。所以在遇到控制碳排放问题时，人们马上就想到通过交易的方式来控制。欧洲的碳排放权交易系统是《京都议定书》之后的第一个交易系统。这个系统借鉴了美国的二氧化硫排污权交易体系，但是主要限于发电企业，而不是所有排放二氧化碳的企业都被包括进来。（）

　　碳税可以说是另一种交易系统，这个系统包含社会上所有排放者，所有的配额都是收费的。

　　关于配额的分配有很多争议。在欧洲和中国的碳交易系统，一开始免费给企业一些配额，因为有些人觉得如果一开始就收费，会给企业一个很大的负担。所以在设计碳税时，必须考虑是否会提高企业的税收负担。特别是会严重影响到高耗能的企业，所以碳税在美国也是有很大的争议。

　　不过我认为，碳税是一种可以简单的对所有人定价的方式。比如我们对煤炭征税，那就意味着买煤的人都必须付一个更高的价格。在我看来，这在行政程序上更简便。世界上卖油的企业就那么几家，中国生产煤的煤矿企业也不是很多，所以政府征税会很容易。而在一个交易系统中，会有成千上万的排放者。所以我觉得碳交易在运行上会非常复杂。如果对所有排放收费，碳交易和碳税在一定程度上是一回事。

　　《21世纪》：无论是在中国还是在美国，一说到增税，总是激起民众的反对，开征碳税并不容易。

　　NIELSEN：一个人对碳税的第一反应是：“哦，又多了一个税。交的税更多了。”但是实际包括我在内的很多支持碳税的人的观点，并不是要增加总的税负，而是对碳收税的同时，减低其他的税收。从逻辑上来讲，让整个税收系统变得更有效率。这可能很难被公众理解，但是这点在碳税中十分重要。

　　我觉得中国政府在决策时受到了国际上对碳税和碳交易讨论的影响。我们觉得碳税更易于实施，更容易通过模型得到评估。

　　美国经验在中国水土不服

　　《21世纪》：为什么美国成功地开展了二氧化硫排污权交易却没有开展碳交易？

　　NIELSEN：二氧化硫排污权交易能相对来说成功的原因，我觉得首先是政治的原因。

　　二氧化硫排污权交易开展的背景是在当时共和党执政时期，而共和党支持用市场手段进行环境保护，所以才采用了交易的手段。二氧化硫排污权交易相当于共和党对民主党的一种妥协。因为民主党非常支持环境保护，而共和党喜欢市场手段。二氧化硫排污权交易系统就是这种情况下的产物。而在15年后的今天，当我们提到是不是要开展碳交易？由于碳交易牵涉到许许多多的行业，共和党认为对碳排放收费会强烈地伤害美国经济。碳排放牵扯到整个化石燃料相关产业，相对来说二氧化硫的影响就小了很多。（）

　　其次，二氧化硫排污权交易成功还有一个原因，关键在于不是引进了先进的设备，而是政府放松了对铁路的管制，使含硫低的煤炭可以便宜的运往美国各地。这些事发生在上个世纪90年代，有效地减少了二氧化硫的排放。但是美国现在仍然在考虑进一步降低二氧化硫的排放，这时二氧化硫排污权交易恐怕就不能起到明显的作用了，因为这时电力行业几乎所有企业的二氧化硫排放水平已经很低了，未来只能得靠更加严格的法律管制。

　　至于说，为什么美国开展了二氧化硫排污权交易了，而没有开展碳交易？一个重要的原因是，二氧化硫的危害在所有人看来都是毋庸置疑的，大家也很容易被说服去提出政策来限制它。但是二氧化碳排放的危害就充满的争议。二氧化碳的影响还主要是存在于未来。所以很难说服人们去限制碳排放。

　　《21世纪》：中国从上个世纪九十年代就开始移植美国的二氧化硫排污权交易经验，并未成功。您认为原因何在？

　　NIELSEN：二氧化硫排污权交易体系是十分复杂的，政府必须有很强的监督能力，比如你必须监督所有烧煤的企业。但是美国和中国有很不同的一点就是，美国的煤炭使用集中在大型的发电厂，大概是80％的煤炭用于发电厂。但是在中国，只有50％的煤炭用于发电厂，此外，煤炭用于许许多多的工业部门，甚至家庭也会燃煤。

　　所以，我们看到，在美国燃煤企业都是大型企业，他们有经济能力去雇佣专家来帮助他们进行二氧化硫交易。但是在中国有太多的小企业，他们在交易中很难表现得很好。所以在中国想建立一个覆盖全部产业的二氧化硫交易市场是很难的。如果把交易主体仅仅限于电力企业，或许是可以的。

　　中国需要防止碳泄漏

　　《21世纪》：中国现在开展了五市二省的碳交易试点，碳交易平台都是区域性的，那么您认为未来是否有可能将之变成全国性市场呢？

　　NIELSEN：我觉得中国的一个优点就是能从试点学到经验。让每个城市有自己独特的计划，然后在实践中决定哪个才是最好的方式。比如不同的分配排放配额的方式或是覆盖不同的产业。我觉得这些都是很好的想法。企业不会因此受到很大的伤害。

　　将区域性的实践扩展到整个国家时，会遇到的最大困难可能是碳泄漏（Leakage）。以欧盟为例，在碳交易中欧盟的碳排放可能下降了，但是俄罗斯的碳排放却上升了（因为欧盟内的产业更多的从俄罗斯进口高碳产品而不自己生产，抑或是将高污染产业的生产部门移到国外）。结果就是世界上总的碳排放没有变化，只是改变了排放地。我们希望上海的碳排放能够下降，但不是以苏州的碳排放上升为代价。（）

　　同时，在美国的概念叫做cap and trade限制和交易。在中国叫碳交易carbon trading。我觉得cap在整个体系中有最重要的地位。只有明确了总量的限制，才能谈到给企业分配多少的配额，才能激励企业去寻找更清洁的技术和生产方式。在中国我觉得cap并不是那么明确。因为在中国cap和高耗能产业挂钩，又和GDP相关联，这导致真正实施中一个不明确的cap，会让碳的价格非常不明确，不能反映和减排效果的关联问题。（感谢林谧和张韦为本次采访所做的翻译）