解读｜全面推动全国碳市场建设，进一步强化数据质量管理

中共中央办公厅、国务院办公厅近日对外发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台不仅为我国碳市场建设任务作出全局性、系统性部署，同时也为“十五五”规划阶段及未来市场的运行和发展奠定了重要政策和制度基础。

对进一步强化碳排放数据质量管理具有重要意义

温室气体排放数据质量是保障全国碳排放权交易市场健康有序发展的生命线，也是市场健康运行的基础和前提。随着全国碳排放权交易市场的建设与发展，碳核算与核查、碳监测、碳咨询等新兴领域将迎来快速发展。《意见》的出台对数据质量管理工作主要有以下三方面的重要意义。

一是持续夯实全国碳排放权交易市场数据高质量管理。当前，全国碳排放权交易市场已构建起“法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系，为纳入行业的高质量碳排放数据管理奠定了以法治为核心的全要素管理体系。在此基础上，《意见》进一步明确碳排放数据管理工作重点并从数据管理体制机制、数据管理环节、技术机构管理等方面进行工作部署，实现源头管理和事中事后监管协同，将有效提升重点排放单位碳排放统计核算能力、各级生态环境主管部门监管能力、相关技术服务机构专业能力。同时，《意见》与《碳排放权交易管理暂行条例》规定衔接，明确将依法进行监督管理，包括加强重点排放单位、技术服务机构信用监督管理，加大违法违规行为查处力度，对弄虚作假行为保持高压严打态势。

二是创新数据质量管理机制，有效提高管理效率。技术赋能是碳市场高质量运行的关键支撑，《意见》明确了应有序推进重点排放单位增设碳排放管理信息化模块，加快大数据、区块链、物联网等技术在碳排放数据管理等运用，探索开展基于自动监测的碳排放核算等重点工作任务，有序推动发电、钢铁、水泥等行业企业安装自动监测设备。一方面着力提升企业综合管理决策效率、科学降低管理成本，另一方面将有效提高生态环境主管部门监管效能，推动碳排放数据风险总体可控、高质量数据获取和使用。此外，《意见》还创新性提出对碳排放报告持续保持高质量的重点排放单位可简化核查，进一步探索数据管理新方式。

三是为建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场打好数据基础。标准化、透明度高的碳排放数据是推动更加有效、更有活力、更具国际影响力市场建设的基础，《意见》对推动核算与报告指南的标准转化、技术服务机构的专业化和国际化提出明确要求。与此同时，还要求完善碳排放信息披露制度和数据部门共享机制，包括按照有关要求及时公开排放相关信息，接受社会监督，为从数据出发建设高标准、国际化的碳排放市场提供坚实政策支撑。

进一步完善数据质量管理体系

《意见》有助于巩固并持续完善数据质量监管体系。其注重建立一个与全国碳排放权交易市场发展阶段相适应的数据监管体系，即在执行中需统一监督管理、权责清晰、运行高效。具体要求包括以下两个方面。

一是推动碳排放数据联合监管机制的构建与优化，要求生态环境部会同国务院有关部门加强统筹协调、健全管理体制，推动建设全链条、数字化、智能化的全国碳排放权交易市场管理系统的建设和运行，形成监管协作合力、确保各项工作有效衔接和顺利推进，形成全方位、全要素的全国碳排放权交易市场数据质量管理框架，同时保障数据安全。

二是进一步明确全国碳排放权交易市场各参与主体的责任义务，重点排放单位应履行碳排放核算与报告的主体责任，推动企业建立健全碳排放数据质量内部管理制度；核查机构应严格遵循客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨的原则，对碳排放进行全面核实查证，确保审定、核查结果的准确性和可信度；地方生态环境、市场监管部门等相关主管部门应支撑履行一线监管职能，加强碳排放数据日常监督管理，利用好信息化工具提升监管效率。

《意见》强化并规范了碳排放核算报告与核查制度。对数据日常管理环节明确了应实施重点排放单位关键参数月度存证，并要求着力进一步强化和规范碳排放核算和核查管理制度。

一方面，要求结合全国碳排放权交易市场建设不同阶段和要求，持续健全企业温室气体排放报告制度，一是加快修订相关重点行业企业温室气体核算与报告指南，并在条件成熟后转化为国家标准；二是探索实施碳排放核算分类管理，完善基于排放因子法的核算体系；三是加强碳排放关键计量器具配备、使用和管理依法进行检定或校准，并研究制定计量技术规范，实施碳排放计量审查。另一方面，持续完善重点行业核查技术规范和核查机制，包括明确核查要点和要求、规范核查流程，从后端为高质量数据管理“保底线、守红线”。

《意见》构建完善了技术服务机构监管体系。技术服务机构作为向重点排放单位或生态环境主管部门提供碳排放报告咨询、核查、检验检测等服务的专业技术提供方，是碳排放数据质量管理的关键一环。

对此，《意见》要求对提供碳排放咨询服务、碳排放数据核算与年度排放报告核查服务、关键参数检验检测服务的三类技术服务机构加强监管。一是对全国碳排放权交易市场核查机构实施认证机构资质管理，明确准入条件、行为规范和退出机制；二是加强碳排放相关检验检测机构管理，建立违规机构的清出机制；三是积极培育咨询服务、检验检测、审定核查等技术服务业。同时，定期开展评估，促进第三方技术服务市场健康持续发展，推动技术服务机构加强行业自律管理。

下一步工作考虑

《意见》的出台为进一步强化全国碳排放权交易市场数据质量管理提供了重要方向和思路，下一步，应积极落实《意见》相关要求，不断提升碳排放数据质量，为全国碳排放权交易市场的健康运行和持续发展提供支撑。

持续完善数据管理相关制度规范，构建完善技术规范体系。尽快修订出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，进一步细化全国碳排放权交易市场数据质量管理的相关要求。持续完善重点排放行业核算核查技术规范和计量监测体系，推动计量方式、计量器具安装和使用、检定校准、计量能力等计量管理的统一规范。二是鼓励有条件的地方和企业探索创新数据质量管理模式。加速推进有条件企业的计量器具外接端口数据与全国碳排放权交易市场管理平台的对接，探索深化二氧化碳在线监测在水泥等行业和试点中的应用。三是充分利用大数据、人工智能大模型等工具，强化全国碳排放权交易市场管理平台的数据信息化管理模式，结合行业特性进一步细化数据质量管理风险点和风险等级，持续提高异常数据识别预警精确度。

严格落实“国家—省—市”三级联审，构建完善联合监管机制。依托“国家—省—市”三级联审机制，进一步压实重点排放单位主体责任、发挥地方生态环境主管部门监管作用，将数据质量控制方案管理、关键参数月度审核、计量器具管理、原始记录和台账管理等作为数据质量日常管理重点环节开展监督管理，并将年度核查重点为全面核实数据的准确性，保障数据真实有效。在上述监管手段的基础上，结合发现的典型数据质量问题线索开展监督帮扶、飞行检查等工作，进一步防止数据质量管理系统性风险。同时，结合《碳排放权交易管理暂行条例》实施，适时让法律“亮剑”，为数据质量保驾护航。

压实数据质量管理主体责任，全面提升市场各类参与方能力水平。一是强化对各类参与主体的政策宣贯和业务指导。应结合《碳排放权交易管理暂行条例》等有关制度规范和全国碳排放权交易市场有关工作部署，通过线上线下培训、“百问百答”等多种形式对各类参与主体加强政策宣贯和指导，为地方做好管理和技术方面咨询，扩充碳排放管理师资力量，强化碳排放管理执法水平。二是调动地方生态环境部门和行业协会力量进一步强化培训。组织地方生态环境主管部门、相关行业协会对重点排放单位、技术服务机构开展数据质量管理能力建设，有效提升其对数据真实性、完整性、准确性的责任意识和能力。

（作者：张昕 张敏思   作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）