国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕：碳市场如何守住数据生命线？

可靠的数据质量是碳排放权交易市场健康运行的基础。在我国碳交易市场规模不断扩大的同时，碳交易市场数据质量管理问题也逐渐显现。

记者注意到，此次《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）把有效防范、惩处碳排放数据质量管理行为作为重要内容，从强化重点排放单位主体责任、加强对技术服务机构监管、强化监督检查、加大处罚力度四个方面，着力完善制度机制，保障碳市场政策功能的发挥。

那么，正处于“重要发展培育期”的全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）如何才能构建统一规范的碳排放数据管理制度，确保数据质量？带着一系列问题，《环境经济》特邀国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕进行深度解读，以飨读者。

张昕：碳排放数据质量是全国碳排放权交易市场充分发挥市场功能控制和减少温室气体排放，以及推动经济社会绿色低碳发展的关键和前提。《条例》瞄准保障数据质量目标，从加强重点排放单位主体责任、加强对技术服务机构监管、加强监督检查、加大处罚力度四个方面，着力建立完善数据质量管理制度，着力有效防范和惩处碳排放数据质量违法违规行为，将有力保障全国碳排放权交易市场充分发挥政策功能。

一是确保全国碳排放权交易市场健康有序发展。全国碳排放权交易市场是实现碳达峰碳中和的重要政策工具，将激发新质生产力，推动我国经济社会绿色低碳高质量发展。国家高度重视全国碳排放权交易市场建设和数据质量管理工作。高质量的碳排放数据是开展碳排放权交易的前提，是形成具有合理激励约束作用的碳价基础，是充分发挥碳交易市场机制优化配置碳排放空间资源作用、更好发挥政府作用的根本要求。《条例》对数据质量管理的规定，是建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场的法律保障。

二是提高数据质量管理法律层级。《条例》出台之前，依据《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令19号）开展全国碳排放权交易市场数据质量管理，其法律层级仅为部门规章。《条例》提升了数据质量管理的法律层级，明确规范和巩固了关键管理程序，确保数据质量管理运行在法治轨道上，为严格管理数据质量提供指南，为严查严惩数据质量违法违规行为提供依据，有助于强化数据质量依法监管，有助于提升数据质量管理成效。

三是推动健全数据质量管理政策法规体系。《条例》将与修订的《碳排放权交易管理办法（试行）》、碳排放管理政策和技术规范构建完备高效的数据质量管理政策法规体系，有助于明确细化碳排放数据质量管理和技术要求，有利于理顺和全面压实各级主管部门、重点排放单位、技术服务机构等多个主体各自承担的数据管理权责和要求，有助于相关政策有效衔接、管理机制协同增效，形成监管合力，实现全方位监管。

四是提升重点排放单位数据质量管理能力。重点排放单位是数据质量管理的关键责任主体。《条例》中对于数据质量管理的规定及违法违规处罚，将成为激发重点排放单位做好数据质量管理工作的内生动力，有助于提升其对数据质量管理工作的认识，促进其主动作为，包括建立完善重点排放单位内部数据质量管理机制，开展碳排放数据质量规范化和常态化管理，进而推动其绿色低碳发展。

张昕：在总结了试点碳排放权交易市场、全国碳排放权交易市场数据质量管理的基础上，结合全国碳排放权交易市场前期数据质量管理出现的苗头性、倾向性和潜在问题，《条例》以法律形式对数据质量管理的责任、程序、措施、要求进行固定和规范，构建了碳排放数据管理制度框架，实现全流程监管，规定严惩重罚数据质量管理违法违规行为，为有效开展数据质量管理提供了强有力的法律依据。

一是明确了重点排放单位是数据质量管理的主体，压实了重点排放单位数据质量管理的法律责任，重点排放单位按照生态环境主管部门及相关职责管理部门制定的技术规范和管理规定开展数据管理，并对碳排放数据的真实性、完整性、准确性负责。

二是明确了主管部门监督管理的法律责任，构建了多元、多层级的数据质量监管机制，如《条例》第8条、第13条、第16条、第27条、第32条等规定，国务院生态环境主管部门会同国务院其他部门、国务院生态环境主管部门和地方政府生态环境主管部门、地方政府生态环境主管部门会同其他部门建立数据质量联合监管机制，按照职责分工和监管区域，对重点排放单位、技术服务单位等数据质量管理活动进行监督管理。

三是规定了碳排放数据管理全流程及管理要求。碳排放数据管理工作主要包括确定重点排放单位名录及开展名录管理、编制并执行数据质量控制方案、开展碳排放及相关数据监测计量、开展碳排放核算、报告、核查、检查等。

四是加强了对技术服务机构的监督管理。《条例》明确了与数据质量相关的三类技术服务机构的管理要求，即审核排放报告的核查技术、相关样品的检验检测机构、排放报告编制的咨询机构，规定了对技术服务机构业务能力要求和开展技术服务的规范，以及技术服务机构防止不正当利益等相关规定，从强化对技术服务机构的管理确保数据质量。

五是强化了数据质量管理违法违规处罚。《条例》中第21条、第22条和第23条规定，严惩重罚重点排放单位、技术服务机构数据管理违法违规行为和责任人，行政处罚的举措多、处罚力度大，不仅涉及民事责任，还有刑事处罚，例如，若重点排放单位未按照规定制定数据质量控制方案、未编制排放报告、未按规定进行碳排放信息披露、未保存原始记录和台账等，将由生态环境主管部门责令整改、处以5—50万元罚款；拒不改正的，责令停产。

张昕：《条例》立足全国碳排放权交易市场建设目标，以全国碳排放数据质量管理工作难点、堵点、风险点为导向，为健全数据质量管理制度、切实守住数据质量这一生命线奠定了法律基础，为做好数据质量管理营造强有力的法律态势。

一是坚持“严”的总基调。明确数据管理各类主体职责，强化各类主体法律责任，严管数据质量；强化监督检查，开展常态化现场检查、数智化校验、社会监督多措并举，构建联合监管机制，严查数据质量；对违法违规零容忍，针对数据质量管理问题和违法违规行为，对不同责任主体、采用多种形式严惩重罚。

二是强化“细”的管理新要求。《条例》超过1/3的条款规定了重点排放单位、技术服务机构和各级主管部门开展数据质量管理的法律责任、流程及要求、违法违规处罚等；采取一系列创新措施包括重点排放单位名录管理，编制与执行数据质量控制方案，强化数据监测计量和报送，强化对技术服务机构监管，全国碳市场管理平台管理等，强化数据质量日常监管，补足数据质量管理短板，做到数据质量全流程监管。要求构建国务院各主管部门之间、国务院主管部门与地方人民政府主管部门之间、地方人民政府各主管部门之间的多层级、多元联合监管机制，形成监管合力。

张昕：生态环境部一贯高度重视全国碳排放权交易市场数据质量管理工作，将加强数据质量管理作为全国碳排放权交易市场建设的重中之重，不断优化碳排放核算、报告与核查技术方法，不断强化数据质量日常监管，建立了“国家—省级—市级”数据质量三级联审监管机制，创新开展重点排放单位关键基础数据信息化月度存证、溯源，利用“全国碳市场管理平台”等大数据手段开展数据质量穿透式监管，实现异常数据自动识别和智能预警，严管数据质量；同时常态化开展监督帮扶和检查执法工作，严查严罚数据质量问题。

通过以上举措，使得碳排放数据质量持续改善，例如，2023年3月以来碳排放数据信息月度存证按期提交率连续保持100%；2023年1—12月省级生态环境主管部门审核并退回重点排放单位的问题数量累计下降约79%，关键参数收到基元素碳含量、收到基低位发热量、单位热值含碳量预警次数分别下降51.0%、42.6%和63.9%；通过全国碳市场管理平台，利用大数据技术，及时发现并解决了7.2万余个数据异常问题。

值得注意的是，做好全国碳排放权交易市场数据质量管理仍存在一系列问题与挑战。一是亟待进一步优化完善碳排放数据管理技术规范。例如，存在碳排放活动水平数据的监测计量方法要求不够细化、适用性不足等问题，特别是缺乏对复杂行业、复杂生产工艺中碳排放数据质量控制计划编制的规范化、细化要求；仍需进一步提升核算方法与参数取方法的适用性，尚未建立适用性较强的排放因子库等；尚未形成分行业（设施）的碳排放核查技术规范体系等。同时，近年来，数据质量管理政策和技术规范调整相对频繁，导致部分企业和技术服务机构人员掌握政策和技术规范不及时、执行不到位，不利于确保数据质量。

二是亟待进一步提升企业碳排放数据管理人员专业能力。部分企业内部碳排放管理制度不健全，碳排放管理工作人员开展碳排放监测计量、核算和报告能力弱，不规范管理现象时有发生。例如，还有企业数据月度存证责任未压实，碳排放数据管理人员责任心不强，碳排放管理人员变动大，配合核查工作不到位，甚至个别企业未按照规定保存年度排放报告、相关数据台账和核查报告等。

三是亟待完善核查监督管理机制，提升核查人员业务能力。亟待建立对核查机构、核查员、核查活动的联合监管机制，部分省（区、市）尚未建立核查机构、被核查企业、省级主管部门之间的工作沟通机制，部分核查机构现场核查时间较短（约为1天），部分核查机构的核查员业务能力有限，不能有效保证对于生产规模较大或者管理水平不高的企业碳排放核查质量。

四是亟待完善全国碳排放权交易市场管理平台功能。全国碳排放权交易市场管理平台是实现全过程监督管理重点排放单位碳排放的重要工具，《条例》中对全国碳排放权交易市场平台的功能也作出明确规定。为充分发挥平台数据质量管理的作用，还需不断完善管理平台数据和信息报送功能，以满足不同行业企业碳排放数据质量管理的定制化需求，同时还应进一步深化数据质量管理功能，包括加强数据统计分析功能，优化异常数据筛查和预警功能，提升数据兼容功能，实现现场核查示踪等。

张昕：《条例》夯实了数据质量监管的法律法规基础，为全面贯彻落实《条例》要求，切实做好数据质量管理工作，必须建立完善数据质量管理制度，提升数据质量管理各方面技术和管理能力，建立依法、科学、精准的数据质量管理制度。

一是做好《条例》宣贯，提升做好数据质量管理的认识。全国碳排放权交易市场数据质量管理是最具政治性的技术工作，数据质量管理各主体，包括重点排放单位、技术服务机构、各级主管部门等应积极主动学习《条例》，不断提高政治站位，深刻认识做好数据质量工作的重要性。此外，采取多种形式，借助六五环境日、低碳日、中国碳市场大会、主管部门碳交易培训等诸多重要活动，加大对《条例》宣传力度，推动各级主管部门、重点排放单位、技术服务机构及相关人员把握好《条例》中关于数据质量管理的主要规定，提高数据质量管理各方遵法守法的自觉性，为做好数据质量工作营造良好氛围。

二是做好数据质量管理制度的顶层设计与建设。以《条例》为基础，设计数据质量管理政策法规和技术规范体系，健全数据质量监管长效机制，保障政策与技术规范相对稳定。有序制修订和发布数据质量管理政策与技术规范，包括制修订《碳排放权交易管理办法（试行）》和“温室气体排放数据管理规定”等，进一步细化《条例》中对重点排放单位和技术服务机构数据质量管理规定，在完善碳排放年度核查管理制度的基础上注重强化数据质量日常监管制度。生态环境部与市场监管总局等尽快组建核查联合监管机制，进一步明确联合监管工作程序、要求和整改补救措施，强化对重点排放单位和技术服务机构监管。建立健全信息披露制度，强化数据质量管理外部监督。重点排放单位、省级生态环境主管部门、国家相关主管部门等应按要求分别公开排放相关数据、核查结果、行政处罚等信息，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。

三是完善技术规范，科学管控数据质量。按照兼顾科学性、适用性和易用性的原则，制修订碳排放数据管理技术规范，包括制修订“行业（设施）温室气体排放核算和报告指南”“行业（设施）温室气体排放核查指南”等，规范细化数据质量控制计划，合理优化核算方法，组织建设我国碳排放基础关键参数和排放因子库，明确核查要点，建立完善碳排放检测计量、核算、报告、核查技术规范体系，确保数据完整、准确、一致、可比、透明。

四是持续加强能力建设，提升精准管理数据质量能力。有针对性地、常态化、多种形式开展能力建设，不断提升各类主体数据质量管理能力；各级主管部门，既要开展对自身的能力建设，还要组织开展对管理对象的能力建设。为确保能力建设成效，应编写统一规范的教材，建立考核评估机制，并探索建立全国碳排放权交易市场数据质量管理从业资质，切实提升做好数据质量管理的本领。此外，应加快建设完善数智化、开放共享的全国碳排放权交易市场管理平台，有效支撑做好数据质量管理工作。

五是依法严格管理数据质量。各级主管部门应根据《条例》对于数据质量管理法律责任划分，《条例》要求认真履行好职责，严格遵守《条例》规定，采取切实有效的措施，严格落实并强化监督机制，依法规范有序开展数据质量管理。特别是依法强化对技术服务机构的监督管理，各级生态环境主管部门会同有关部门持续开展对技术服务机构的监督帮扶，建立技术服务机构评估考核机制，并采用包括“双随机、一公开”等多种方式，高比例抽查检查技术服务质量，不合格的技术服务机构将强制退出，对数据不真、不准、不全形成有效约束。