金鹏辉：完善法律制度机制 推动全国统一碳市场建设

碳排放权交易市场(“碳市场”)是国际上运用市场机制减少温室气体排放的创新政策工具，也是实现我国“30·60”碳目标的重要抓手。我国碳市场处于发展初期，建议明确碳市场金融属性，完善相应法律制度和机制，推动全国统一碳市场建设。

国际碳市场发展现状

碳市场是以碳排放配额为基础产品，实现碳排放权交易的市场。世界银行划分了配额初次分配的一级碳市场和配额现货及衍生品后续交易的二级碳市场。

2005年成立的欧盟碳市场是全球最大碳市场。从其实践看，政府层面更多精力放在一级市场配额管理，欧盟委员会负责行业覆盖、总量目标、配额分配等配额管理制度的制定执行；二级市场交易依托OTC或交易所等市场机制自主运行。自2018年起，碳配额被规定为金融工具，碳现货及衍生品交易均遵照传统金融市场规则管理，由欧洲证券和市场管理局(ESMA)具体负责协调。

我国碳市场发展现状及面临的问题

我国碳市场总体仍处于发展初期，主要表现在：一是碳市场交易不活跃、碳价低迷。2020年末，我国试点地区碳价在14-90元/吨，而欧盟ETS 2019年平均碳价约28美元。二是碳市场以现货交易为主，金融化程度不高。部分试点推出了包括碳衍生品的碳金融产品，但交易规模很小。而欧盟、美国等碳市场在建设之初就内置金融功能，一开始就是现货期货一体化市场。

造成上述情况的因素有多方面。在现行全国碳市场建设路径和工作机制下，金融体系的价格发现、风险管理功能在二级碳市场中难以发挥。碳市场金融属性未予明确，碳市场建设过程中金融管理部门参与较少，可能带来一些问题：交易品种上，对配额现货以外的交易产品尚无明确规定，推出碳衍生品缺乏明确依据。交易主体上，对控排企业以外交易主体尚无明确规定，金融机构等参与碳市场合法性存疑。交易方式上，现存碳交易所只能采用协议转让、单向竞价等效率较低的交易方式。交易监管上，碳市场交易规则与金融监管规则无法有效衔接，碳金融产品合法性和监管权限存疑，甚至带来监管真空。

此外，一级市场配额管理也会通过总量约束影响二级市场，如配额设置较宽松、超排惩罚力度较弱等，会抑制控排主体的实需性交易需求。全国和地方碳市场仍处于分割状态，难以发挥规模效应。

政策建议

一是尽快出台国务院条例，明确碳市场金融属性。把碳配额列为金融工具，把碳配额现货、衍生品及其他碳金融产品均纳入金融监管。明确包括碳排放权在内的环境权益的法律属性及是否可抵质押，以及金融机构、碳资产管理公司等非控排主体的市场准入资格等。

二是建立分工明确、协同推进的碳市场建设工作机制。生态环境部门重点负责“一级市场配额管理”，服务碳排放总量控制目标，做好配额总量核发、初始分配、清缴、超排惩罚等全流程管理。金融管理部门重点负责“二级市场交易管理”，服务碳交易市场建设目标，参照现行金融基础设施业务规则，指导交易所制定碳市场交易规则，做好金融监管。

三是明确碳减排及碳市场配额总量目标。明确碳减排中长期路径，制定可行的年度减排计划。在此基础上，明确碳市场对每年减排计划的贡献率及相应配额目标。

四是建立统一的全国碳市场。全国碳市场建成后，稳妥终止地方试点碳市场交易，适时扩大碳交易覆盖行业范围，整合交易、登记、结算等市场基础设施，逐步形成统一的碳现货及衍生品市场。

五是加大碳金融培育力度。鼓励金融机构参与碳市场交易，丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励配额抵质押融资、碳债券等碳金融创新，引导金融资源助推碳市场发展和有国际影响力的碳定价中心建设。