国内碳排放权配额分配应借鉴国际经验和教训

当前，国内碳交易地区试点工作已取得了明显的进展。在中央有关部门的指导下，各试点地区出台了相应碳排放权交易试点工作的“实施方案”或“实施意见”，确定了参加交易的行业和企业，编制了相关行业和企业碳排放核算指南，完成了参与企业碳排放的初期准备工作，“碳排放权配额分配”、“碳交易平台和登记注册系统建设”等各项工作也在开展之中，碳交易的地区试点工作正处在积极推进的阶段。
　　
然而，如何确定和分配碳排放权配额成了当前试点工作的难点和焦点之一。目前，试点地区主要采用企业历史排放水平“祖父原则”同时辅助行业基准线法则的方法进行碳排放权的配额分配。尽管“祖父原则”可操作程度较高，但我们从实地调研中也发现了一些突出问题。例如：相关企业往往倾向于高报自己原有排放水平以多获配额，“祖父原则”容易造成“鞭打快牛”的现象如进行节能改造或者技术和工艺水平相对较高的企业，由于其历史排放水平比较低，相应获得的碳排放权额度反而少，难以充分考虑新增产能等等。
　　
在国际上，已经有一些国家和地区在开展碳交易过程中，也遇到过如何科学合理地分配碳排放权配额的难题，中国开展碳交易试点的地区应充分借鉴相关的国际经验和教训，从而少走弯路。
　　
从当前全球范围内温室气体排放交易市场制度设计来看，碳排放权配额的分配方式主要有：免费发放，拍卖发放，以政府规定的固定价格购买配额。根据现有碳交易市场的实践，免费发放和拍卖发放配额的方式已有较为丰富的经验。２００５年开始启动的欧盟温室气体排放交易市场ＥＵ—ＥＴＳ—ＥｕｒｏｐｅａｎＵｎｉｏｎＥｍｉｓｓｉｏｎｓＴｒａｄｉｎｇＳｃｈｅｍｅ采用的是基于参与主体历史排放水平为基准进行免费发放配额的“祖父法”；２００９年开始启动的美国区域温室气体减排行动ＲＧＧＩ—Ｒｅ－ｇｉｏｎａｌＧｒｅｅｎｈｏｕｓｅＧａｓＩｎｉｔｉａｔｉｖｅ采用的是以排放主体竞拍单位配额的“拍卖法”。在借鉴ＥＵ—ＥＴＳ和ＲＧＧＩ配额发放方式利弊得失的基础上，最近澳大利亚引入了“固定价格购买法”，新西兰则采取“以行业为基准的混合配额法”的配额发放新方式。“固定价格购买法”和“混合配额法”的出现，表明当前国际碳交易市场的建设仍处在“从实践中学习”ＬｅａｒｎｉｎｇｂｙＤｏｉｎｇ的阶段。对于上述各种配额分配方式尤其是澳大利亚和新西兰的最新尝试进行深入分析，对我国碳交易试点进行碳排放权配额的合理分配具有重要的借鉴意义。

配额免费发放的“祖父法”欧盟温室气体排放交易市场
　　
欧盟温室气体排放交易市场的配额发放机制有两个主要特征：配额免费发放，市场主体获得的配额总量以其历史排放水平为基准即“祖父法”。
　　
配额免费发放的“祖父法”是欧盟温室气体交易市场在第一阶段２００５—２００７年和第二阶段２００８—２０１２年配额分配的主要方式。
　　
欧盟碳交易市场的配额分配采用了分权化的方式。各成员国通过本国的“国家排放配额分配计划”ＮＡＰ—ＮａｔｉｏｎａｌＡｌｌｏｃａｔｉｏｎＰｌａｎｓ，确定本国的排放总量以及本国范围内市场参与主体的排放限额。与此同时，各成员国的“排放配额分配计划”需经欧盟委员会的批准后才能生效。除规定一国的排放总量和市场参与主体的排放总量之外，各国的“国家排放配额分配计划”也确定本国企业可以抵充排放责任的碳汇信用的数量和来源。
　　
免费发放配额“祖父法”的主要优点是：配额免费发放很大程度上削弱了排放企业抵制参与交易的意愿，同时也刺激了市场主体参与交易的积极性。此外，由于排放主体所获配额总量以其历史排放水平为基准，可以满足企业以往生产的需求，一般情况下不会对企业的经营带来过大的影响。而且企业如果降低了排放，由于排放权配额作为有价值的可转让凭证，企业还可以出售剩余的配额以获得利润，使得企业能够充分享受排放交易市场所赋予的减排灵活性。免费发放配额“祖父法”的上述优点，使其成为立法者和排放企业在市场设立初期接受程度最高的配额发放方式，可以有效避免在碳市场建立初期对经济发展产生过大的负面影响。

在欧盟长达七年多的实践过程中，免费发放配额的“祖父法”也暴露了一系列问题。
　　
首先，各成员国“排放配额分配计划”中确定的排放总量主要以企业自报为依据，成员国出于对本国企业的保护，对于数据的核算和统计也大多倾向于宽松的标准。配额分配方式的分权化、市场建设初期排放数据统计的仓促以及相关法律依据的不健全，导致欧盟市场上配额过剩和配额价格过低。据统计，目前欧盟市场上的剩余配额高达９．５亿吨，以欧盟２０．０４亿吨的年排放总量来说，这些配额相当于欧盟温室气体排放交易市场所覆盖的排放主体半年的排放总量。
　　
其次，“祖父法”的分配方法也受到了公平和效率的质疑：１“祖父法”框架下排放权配额的获得基于企业的历史排放水平，那么历史排放越多所获排放配额越高，如果企业之前开展了减排行动，反而会导致所获排放配额绝对数量的减少，这被认为是鼓励高排放而打击企业先前的自主减排努力。２由于不同行业在一国的排放总量中所占比重不同，其减排潜力存在明显的差异。“祖父法”的分配方式无法体现行业排放和减排潜力的差异化特征，不能很好地调动不同行业减排的差异化努力，也难以充分带动市场更好地配置减排资源。３在对待市场新进主体的问题上，“祖父法”也会导致竞争不公。与市场已有主体相比，市场新进主体往往倾向于使用最新的技术，也具有更高的能源效率。然而在“祖父法”的分配方式下，新进主体获取配额反而更难，从而打击企业减排的主动性。４免费发放有悖于污染者付费的环境法基本原则，同时免费发放的配额包含一定的市场价值，不利于资源流向低碳产业，也不利于低排放技术的研发和推广。

在欧盟排放交易市场第一和第二阶段所积累的经验基础之上，欧洲委员会在２００９年对调控交易市场的法律框架进行了修订。主要内容包括：１在第三阶段２０１３—２０２０年将成员国自主决定排放总量和配额分配方式的权力收回到欧盟层面，实行欧盟一体化的排放总量限制；２进一步限制减排主体可抵充的碳汇信用的数量，扩大交易市场的覆盖范围，纳入航空业，限制第二阶段的可用额度在第三阶段的使用；３规定了配额分配方式从“免费发放的祖父法”向“拍卖法”转变的具体时间表。
　　
（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、墨尔本大学）