实现碳达峰碳中和 防范转型过程中出现阵痛

做好碳达峰、碳中和工作是2021年我国八项重点工作之一；同时，“十四五”规划已经明确我国2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标。那么究竟应该怎样来实现这一目标呢？

新京智库就此采访了北京大学国家发展研究院副院长、北大环境与能源经济研究中心主任徐晋涛，清华大学公共管理学院教授齐晔。徐晋涛表示，我国碳汇的提升潜力很大，利用市场机制来实现节能减排，是非常大的进步。齐晔则指出碳市场只是众多政策工具之一，实现碳达峰碳中和目标，需要将全部政策工具、治理手段综合运用。

精细化公共政策设计，推动我国能源产业结构转型

新京智库：碳达峰、碳中和目标的实现，如何避免“一刀切式”的运动战，既保证经济发展活力又能完成任务？

徐晋涛：在上世纪90年代《京都议定书》的评判和后来短暂实施过程中，造林、再造林被当成发达国家、发展中国家一个特别重要的合作途径。其中，森林碳汇一直是气候变化的重要概念，特别是对发展中国家。

森林碳汇是指森林植物吸收大气中的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中，从而减少该气体在大气中的浓度。森林碳汇对实现碳中和目标具有重要意义。

过去，我国气候战略比较突出工业减排、能源结构，而像生态系统工程，特别是像森林碳汇，则没有受到足够的重视。现在，碳中和的思想把生态系统的碳汇，跟能源部门、工业部门的减排放到平等的地位上，丰富了国家气候行动的内容，会加速国家气候战略的落地和实施。

这对林业部门是一个非常大的机遇。我国林业发展得很快，在发展中国家里表现优异，但从生态学、环保的角度看，很多方面还做得不够。

比如，森林单位面积生产力方面，如果用单位面积蓄积量这个指标来衡量，我国离世界平均水平还有很大差距。森林生产力过低，也说明我国增加碳汇的潜力非常大，还有很多工作可以做。如果把私人部门、农民、市场的力量都调动起来，提高森林生产力，那么我国碳汇的能力还可以有很大的提高。

有了非常活跃的林业经济，提高碳汇供给能力，将来我国实施气候战略、实施碳达峰碳中和，整个成本会降下来。

CDM(清洁发展机制)提出，发达国家和发展中国家可以通过清洁发展机制，通过碳交易的方式来降低减排成本。建议借鉴这个做法，把森林碳汇纳入我国气候战略，特别是在碳交易市场建设中通盘考虑。“十四五”期间，工业部门和林业部门应尝试实施类似于清洁发展这样的机制，进行碳交易。

齐晔：我国能源产业结构转型有挑战也有机遇。在机遇方面，自2009年到现在，在清洁能源、再生能源、非石化能源等领域的投资，中国始终都领先于世界，比如中国清洁能源领域投资占到全球近1/3。

而挑战就是我国本身就是用能大户，并且我国的转型与其他国家非常不一样。从碳达峰到碳中和的转型过程，美国有45年，欧盟有60年，而中国要用短短的30年就实现这一过程。这将是巨大的挑战。

因此，这就需要公共政策的设计，既能促进产业结构转型，又能加快转型的速度。同时，也要防范转型过程中出现的阵痛，减少或者避免转型过程中出现的问题。这是政策设计的难点。

新京智库：可再生能源行业的发展迎来新的大发展机遇，但不同细分领域其实也存在不小挑战，甚至风险。您认为政府该如何做好引导健康发展工作？

齐晔：面对如此复杂的转型，可以通过公共政策的激励和奖励制度设计，推进大规模、高速度转型。我国在可再生能源、清洁能源领域的发展迅速，取得很大的成就，与政府的支持和政策激励是分不开的。

但是我国的激励政策在实施过程中，也的确出现一些问题，比如电动汽车、光伏领域的补贴，出现一些问题，甚至出现骗补乱象。某些公司为了拿到补贴，采购了大量电动车，却闲置不用。

在技术研发和应用之初，政府的介入是非常有必要的，而且政策设计要更加精细化，针对性要更强，这样才能使政策真正起到作用。

我国定下的实现碳达峰碳中和目标，已经获得全社会广泛共识，并且得到积极响应。因此，我国实现碳达峰碳中和，处于一个非常有利的内部环境和外部环境，这对我国促进科技创新是好机会，既能帮助实现目标，又能推动经济质量进一步提高。

以市场机制实现节能减排是非常大的进步

新京智库：不同行业、不同区域之间的碳排放强度有着较大差别。因而，实现不同排放主体和区域的减排任务，在一定时期内，碳交易就是一个必然需要用到的手段。那么，我们的碳交易市场的健康发展面临哪些挑战，又将带来哪些新的机遇？

徐晋涛：利用市场机制实现节能减排，是一个非常大的进步。过去三四十年来，环保效果不佳主要还是因为过于依赖行政手段。行政手段成本比较高，而且反弹现象也比较严重。市场手段一个特别大的优势是，实现同样的目标，总社会成本会相对较低，因此来自企业和社会的阻力也会比较低，就更可持续一些。

市场机制发挥作用的好处是减排边际成本最低的企业会多减排，减排边际成本比较高的企业就会少减排。减排力度大的企业和指标富余的企业，就会把富余的指标卖给急需的企业，这样就使双方得益，总的成本能够降下来，并且实现减排边际成本的均等化。

不同区域、不同行业之间的碳排放有差异。有的企业减排成本特别高，有的企业减排成本非常低，通过碳交易，建立一个碳市场，实现减排目标。

减排边际成本在全国范围内的均等化，很重要。只有市场机制才能做到这点。而国家认识到只有发挥市场机制作用，才能实现顺利地减排，实现减排任务。可以说，这是过去十余年，从“十二五”以后到现在，国家在政策工具转型上迈出特别大的一步。

碳交易市场还有其他好处，比如说可以跨行业交易。而如果有了一个更加丰富、更有包容性的碳市场，可以跨行业进行交易，有的企业如果现在减排困难，不但可以向其他碳排放的企业购买多余的碳排放指标，还可以通过购买碳汇的方式，缓解自身减排压力。

此外，社会各界也可以参与。环保组织如果认为减排的力度不够，可以到市场上把碳排放指标买走，工业企业排放的指标就会进一步降低。像欧洲的碳交易市场，可以储备，就是今天的指标可以放到未来，这样市场空间上可以扩大，时间上也可以移动，给企业提供了非常大的选择余地，会对企业的减排事业、整个工业企业减排的事业，以及对国家减排目标的顺利实施提供便利。

唯一一点令人不太放心的地方是，试点成效还不太显著。

我国在环境保护方面，从上世纪90年代就有二氧化硫总量控制试点，在普通污染物交易方面有二三十个试点，但最后都不是特别成功，几乎是无疾而终。问题在于没有调动地方政府的积极性。

因此，在推进碳交易机制中，如何调动地方政府的积极性，是一个重要议题。从长期执法来看，如果有一个碳税，对地方政府的激励可能就会更好一些。

齐晔：目前碳市场问题已经正式进入政府工作议程，并计划在6月底之前，全国范围内的碳市场就要上线交易。这是个好消息，因为碳市场的确可以提高效率和成本收益。一些政府补贴、政策工具出现问题，很重要的原因就是没有让市场在资源配置当中发挥决定性作用。碳市场应该可以解决类似这样的问题。

不过，我国的碳市场试点自2011年开始至今虽然已近10年，但碳市场交易量比预期要小很多，并且碳交易价格始终是在低位徘徊。碳市场真正发挥作用，最关键的指标是价格。价格很低，从理论上讲，它就不能发挥效果。而影响我国碳市场活跃的一个主要难点，在于企业碳排放的测算和监控比较困难。

碳市场的本质是个政策工具，并且只是众多重要政策工具之一。过去十几年当中，我国在节能减排领域能够发挥作用的有效政策工具，主要依赖行政手段。其他政策工具如何真正落地也很关键。比如，2009年时，财政系统研究机构就已经有了一个碳税方案，碳税也是一个重要的政策工具，但至今没有落地。

可以把碳市场、碳税、行政手段等综合运用。欧盟之所以选择走碳市场的途径而不是碳税，这是欧盟治理结构特征所决定的，欧盟要实施碳税是非常困难的。但中国是单一制国家，这样的问题比较容易解决，如果走碳税途径，中国具有体制优势，地方政府也有积极性。

因此，在今天积极优化和推行碳市场的过程中，有必要考虑与其他治理手段和政策工具，特别是碳税工具综合运用。将全部政策工具和治理手段进行综合运用，这是非常重要的，毕竟我们的目标不是要建设碳市场，而是要利用碳市场实现节能减排、实现碳达峰和碳中和。