中金 | 碳中和：创新与公平并举

要点

本篇聚焦实现碳中和的两个具体问题：创新与公平。我们认为，实现碳中和归根到底要靠创新(效率)，但也要解决随之而来的公平问题。具体来看，高效地推行碳中和需要“三管齐下”：一是提高碳价，将外部成本内部化；二是加快生态创新，从根本上改变生产方式；三是完善社会治理体系，鼓励低碳生活，力促全民形成环保共识。

上述三者中，创新是关键。创新能帮助降低单位能耗的碳排放强度和单位GDP的能耗强度。从更长远的角度看，创新还是经济增长的根本动力。回顾历史，每一次技术革命都伴随着世界格局的重塑，那些通过创新占得先机的国家，最终都实现了经济腾飞。生态创新是通用技术创新，对人类生产力的提升作用更大。

但创新不是一蹴而就，也会面临多个阻碍。与一般创新不同，生态创新具有双重外部性(double externality)，发展速度相对更慢，面临的阻碍也更多。对此，需要在资金投入(绿色金融)和公共政策协同方面发力，激发企业创新意愿，破除抑制创新的各种体制性、机制性障碍。

碳中和带来的公平问题具有国际和国内两个层面。国际上要协调一致，综合考虑各类公平性原则以及各国国情，避免国际套利。国内方面，减排会带来阶层之间、代际之间、行业之间、区域之间的公平问题。对此，需要财政政策在调节收入分配、跨期调节上发挥更大作用，避免因为碳中和加剧居民收入和地域发展的不平衡。

正文

2020年席卷全球的新冠疫情表明，与公共卫生和气候问题相关的突发性危机不再是遥远的挑战，由此带来的也不仅是巨大的经济损失，还会危及人类的生命健康和安全。过去十多年，欧美的碳排放呈现下降趋势，而我国仍处于上升阶段，这也意味着我国在降低碳排放方面确实比较紧迫。

图表::中、美、欧人均GDP与碳排放走势

资料来源：Our World in Data，中金公司研究部

如何实现碳中和？这个过程将对经济带来哪些影响？我们将面临哪些挑战？对应的政策含义是什么？这些是我们接下来要回答的问题。

碳中和的三个途径：创新最重要

碳中和不能靠“零和博弈”

为实现碳中和，大家首先想到的一个方法是调整产业结构。比如，可以通过政策引导，降低高排放行业(通常是高耗能制造业)在经济中的占比，同时大力发展低排放行业(通常是服务业)，这也是欧美国家的经历。但历史经验显示，高排放行业往往不会就此消失，而是会逐步转移到其他没有类似政策干预的、且生产成本更低的国家。最终，高排放行业生产的产品又会以进口的形式回流到本国，体现为本国的碳排放“贸易逆差”扩大[1]。

以美国为例，1990-2008年，美国制造业占GDP比例下降，服务业占比上升，碳排放量逐步见顶，然后开始回落。但与此同时，美国进口增加，贸易逆差扩大，而且进口商品中包含的碳排放量越来越高，碳排放“逆差”也越来越大。与之对应的是，中国出口商品中包含的碳排放量大幅增加，碳排放“顺差”越来越高。换句话说，美国碳排放下降的一部分原因是一些高排放的行业转移到了中国。许多欧洲国家也有类似情况，他们的碳排放在1990年以来一直保持着“逆差”，说明他们也把高排放行业转移到了其他国家。

图表：欧美发达国家碳排放“逆差”，中国碳排放“顺差”

资料来源：Our World in Data(基于Global Carbon Project)，中金公司研究部

从全球的角度看，通过向他国转移高排放行业是“零和博弈”，是“碳转移”而不是“碳中和”，没有从根本上解决温室气体排放问题，因为对环境造成的伤害取决于总的排放量，与排放从哪里来无关。因此，光靠调整产业结构是不行的，我们还要从问题的根源上寻找突破口。

途径一：提高碳价，将外部成本内部化

碳排放问题的根源在于环境污染的外部性。根据新古典经济学的理论，环境要素因为存在产权不明确的问题，容易引发负外部性：在缺乏约束的市场化交易中，企业只注重自身的内部成本，不顾排放带来的外部成本，进而导致社会总排放增加，总福利下降。

要解决碳排放的负外部性，关键是引入“碳定价”，提高“碳价格”。碳定价就是给碳排放制定一个价格(即碳价)，目的是把碳排放的外部成本与排放者的私人成本联系在一起。碳价没有规定谁应在何处、或者如何减少排放，而是向排放者们提供了一个经济信号，并允许他们自行决定是否要采取措施降低排放，还是继续排放并为其支付费用。碳价的作用机制在于两个方面：其一，在碳价约束下，企业开始将排放配额作为生产要素之一，这有助于将碳排放的隐性成本显现化，外部成本内部化。其二，碳价能促进节能减排技术的创新。大量研究发现，碳价信号越显著，对低碳技术创新的诱导作用就越强，越能激发企业开发和采用低碳技术的意愿。

提高碳价有助于降低“绿色溢价”。“绿色溢价”指的是假设每个行业都使用现有的最先进的清洁技术生产同样的产品和服务，由此所需要付出的成本。而解决碳排放问题本质上就是降低绿色溢价。一些行业绿色溢价之所以高，就是因为其缺乏约束和技术条件，而提高碳价恰恰能够增加约束，促进技术进步，因此有助于降低绿色溢价，有利于实现碳中和。

如何为碳排放制定一个适当的价格呢？简单来说有两种方式，一是通过碳排放交易系统(emission trading system，ETS)，也就是碳市场，二是通过碳税(carbon tax)。碳市场的运行逻辑是，政策制定者给碳排放总量设置一个上限，并允许那些排放量低的行业将其额外配额出售给排放量高的行业，通过建立排放配额的供求关系，最终确定碳排放的市场价格。设置总量上限的好处是，它能确保碳排放量按照预先设定的计划逐步减少，从而确保达到减排的目标。碳税则是通过给碳排放设定税率(比如化石燃料的碳含量税率)来直接为碳定价。它与碳市场的不同之处在于，碳税下的碳价是预先确定的，但减排的结果是未知的，减排结果会随着碳价的变化而变化。

目前在碳定价方面经验比较丰富的是欧盟。欧盟碳排放交易体系建立于2005年，是世界上首个多国参与的排放交易体系。该体系覆盖了31个国家，涉及超过11000座高耗能设施(比如发电厂和工业厂房)以及航空公司，涵盖了约45%的欧盟温室气体排放。这些企业被分配了一定数量的排放许可权，如果企业的实际排放量小于分配的量，那么就可以将剩余的排放权在市场上出售。反之，就需要在市场购买排放权，否则会受到惩罚。碳排放额交易过程中会形成碳价，下面第一个图表展示了这一价格的变动趋势。在此基础上，许多欧洲国家也采取了碳税的政策，可以说，欧盟在碳定价方面是“双管齐下”。

图表：欧盟排放交易体系中的碳交易价格

资料来源：ECX EUA futures from ICE， 中金公司研究部

图表：欧洲主要国家的碳税

资料来源：Statista， 中金公司研究部。数据时间为2018年

途径二：加快创新，从根本上改变生产方式

实现碳中和的另一个路径就是从根本上改变企业经营方式，这又具体体现在两个方面：(1)降低单位能耗的碳排放强度，(2)降低单位GDP的能耗强度。这可以从以下公式看出：

等式右边的第一项是单位能耗的碳排放，第二项是单位GDP的能耗。如果这两个强度均下降，那么单位GDP的碳排放也将下降。创新能使这两个强度下降，最终降低单位GDP的碳排放。例如，开发新的减排技术和碳捕捉技术能降低单位能源的碳排放，而使用清洁能源则能降低单位GDP的能耗。

降低这两个强度都得依靠创新，学界通常将与环保相关的技术创新称为生态创新(eco-innovation)。例如，开发新的减排技术和碳捕捉技术能降低单位能源的碳排放，而使用清洁能源能降低单位GDP的能耗。许多发达国家在推动低碳经济时会将重点放在如何推动环境技术进步、鼓励和促进创新方面。

事实上，欧美发达国家之所以能率先实现碳达峰，不完全是高排放产业国际转移的结果，也与其在生态创新方面的进步有密切关系。OECD数据显示，1990-2000年，德国和美国环境技术发明占总发明比例分别保持在9%和6%左右，而同一时期我国环境技术发明占比从12.5%下降至3.7%。从人均环境发明的数量来看，我国也显著低于德国和美国的水平，这说明我国在环境技术创新方面还有进一步提高的空间。

图表：美国和德国环境技术发明占比稳中有升

资料来源：OECD， 中金公司研究部

图表：美国和德国的人均环境技术发明量高于中国

资料来源：OECD， 中金公司研究部

从更长远的角度看，创新不仅能解决碳排放问题，它还是经济增长的根本动力。回顾历史，每一次技术革命都伴随着世界格局的重塑，那些通过创新占得先机的国家，最终都实现了经济腾飞。第一次工业革命，英国率先发明蒸汽机，促进了其纺织工业、钢铁行业、冶金矿业等工业的发展和快速的城镇化，使之成为全球经济的主导者。第二次工业革命，美国率先发明了电力照明系统与交流电动机，随后，电动机大规模取代了蒸汽机成为工业生产的主要动力，美国也因为其对电力的广泛使用和其他科学技术上的重大突破实现了经济腾飞，并最终超过英国，成为全球第一大经济体。到了第三次工业革命，美国更是几乎主导了信息技术和互联网领域的发展，进一步拉大了与其他国家在科学技术上的差距，进而巩固了其全球大国的地位。

与一般的技术不同，生态创新是通用技术(General Purpose Technology)创新，对人类社会生产力的提高产生巨大作用。通用技术的核心特点在于其应用范围十分广泛，往往可以作为投入品被下游行业采用，并可以在应用领域催生新的创新，与此同时，此类技术本身也具备极高的改进潜力。因此，当通用技术创新出现时，它往往会比一般技术更有利于整个经济的全要素生产率提升。生态创新也被认为可以像蒸汽、电力的发明一样，成为人类发展史上非常重要的科技变革。

图表：通用技术是干，带动其他创新

资料来源：Gartner，中金公司研究部

图表：生态创新有引领新一轮技术革命的潜力

资料来源：NASSCOM Insights，中金公司研究部

那么，我国生态创新处于什么位置呢？我们不妨以新能源技术为例回答这个问题。与传统化石能源不同，新能源技术并不是基于对能源矿藏的采掘，因此对资源禀赋的依赖度低。从这个角度看，新能源技术更类似于制造业，生产方式是将随处可见的自然资源(如光能、风能)进行转化和加工，最终形成电力。我国作为全球制造业大国，在新能源领域是否也具有优势呢？

我们发现，我国在新能源产业化和落地方面的确有优势，但是在前端科技研发方面，还与世界一流水平存在差距。以光伏产业为为例，我国在关键部件(如硅料、硅片、电池和组件)的产能规模和生产成本上都具有优势，这主要受益于我国人工和原材料成本低、以及产业链聚集和协同效应强。但在一些关键技术指标方面(如硅料的单晶比例、组件的转换效率)，我国仍有较大发展空间。在风电领域我们也发现了类似的现象。我国在风电机组和零部件的制造上表现不俗，也基本实现了国产替代，但在整机的核心技术上、特别是在大兆瓦机组和海上机组的领域还不及海外。这也恰恰说明，我国在生态创新领域还任重道远。

图表：中国与海外在光伏核心组件制造方面的指标对比(2018年)

资料来源：Solarzoom等，中金公司研究部。数据为2018年

生态创新面临多个阻碍

尽管创新有助于实现碳中和，但技术进步比较缓慢，且具有较大的不确定性。历史经验显示，一般的新技术从发明到应用会呈现“S”型曲线，也就是从慢到快，再到慢。生态创新似乎比一般技术发展的速度更慢。1990年代初，曾有学者将生态创新与互联网技术并称为“未来最有潜力的技术方向”。但过去三十年，互联网技术得到了巨大的发展，生态创新总体上进步缓慢。

生态创新发展慢的一个原因是它具有双重外部性(double externality)。环境问题的外部性在于污染排放的收益由企业获得，但成本由社会承担。创新的外部性在于企业研发出的新技术和产品容易被其他竞争者效仿，使后者获得研发的收益，但研发成本由开发者自身承担。生态创新既有环保的要素，也有创新的要素，因此具有双重外部性。在市场机制下，最终结果是对生态创新的投资不足，进而导致发展缓慢。

Polzin (2017) [2]的研究对阻碍生态创新的因素做了深入的讨论。具体来看，生态创新面临技术、制度、金融、经济、政治、转型等多个阻碍。

技术障碍包括技术“锁定”和路径依赖。相对于传统技术(比如化石燃料技术)，生态创新技术成熟度不足，抑制企业对生态创新的投资。从最初的技术论证阶段开始，生态创新的主要参与方，会认为其技术复杂、存在风险。这种预期会反向影响企业投资和金融业投资方向。

制度阻碍指的是和行为模式、社会规则变化相关的制度性锁定，这种锁定使得行为模式、社会规则等更加有利于既存的传统技术，进而妨碍生态创新。

金融障碍主要是信息不对称。因为金融业通常不具备评估化石燃料和新型清洁技术之间投资的风险和回报的技术，这使得资本市场在支持生态创新方面存在不足，尤其在生态创新的论证阶段和商用阶段表现最为普遍。

经济阻碍指的是生态创新技术面临的(相对)低财务回报和低经济效益。比如，新技术未来发展空间广大、其资产的定价却未能充分体现其实际回报能力；而传统能源资产定价由于不包含环境负外部性、财务回报反而存在高估。这会使投资方存在路径依赖，更加乐于投资支持传统能源。

金融和经济障碍的一个延伸是转型阻碍。大多数私人投资者或贷款人缺乏可持续发展的愿景，金融资本更倾向于锁定已有的收益、避免转型带来的损失，对转型造成障碍。之外，碳中和的一个特征是短期要付出较大的成本，而收益可能需要较长时间才能实现，不确定性比较大，在贴现率比较高的情况下，私营部门未必有那么大的积极性去推进。这个问题在中国可能更为明显，因为中国的利率较发达经济体高(折现率比较高)，远期收益贴现到当下的收益就相对较小，从而导致收益成本之间的差距比较小。

最后，政治阻碍主要体现为协调阻碍，包括地方-中央之间的协调、创新政策和其他政策(如运输、能源、农业)之间的协调，以及各部委和执行机构之间的协调。这些主体之间的协调会带来成本，在一定程度上阻碍生态创新。

图表：资金支持生态创新各环节所面临的阻碍

资料来源：Friedemann Polzin(2017)，Mobilizing private finance for low-carbon innovation–A systematic review of barriers and solutions， Renewable and Sustainable Energy Reviews，中金公司研究部

与创新有关的政策建议

如何消除上述障碍？我们认为可以从以下几个方面入手。

第一，跟发达经济体相比，我们在创新阶段的资金支持渠道不够畅通，大力推动绿色金融势在必行。金融障碍主要存在于新技术的论证和商业化的过程中，这一障碍可以通过公共和私人投资结合的方式来缓解，比如成立国家投资银行、主权投资基金等，提高社会对未来市场机会的预期，从而鼓励私人资本进入不太成熟和难以融资的技术领域。政策还可以加强金融市场监管，推动金融资本转向生产性投资，支持新技术领域的基础设施投入和扩大生产；同时调整制度环境，降低生态创新的监管和政治风险，鼓励绿色金融。

第二，促进生态创新需要公共政策干预，多个政策部门协同，形成合力。一般来说，一项政策干预只能应对一个外部性，生态创新具有双重外部性，因此可能需要两项、甚至多项政策同时干预，才能有效地将环保和创新的外部成本同时内部化。而制定多项政策就需要统筹安排，多个部门相互协调。对此，我国应该建立生态创新政策的协调机制，成立专门负责生态创新的业务部门，负责协调科技、环境、能源、工业、建筑、交通等领域的生态创新政策[3]。

事实上，欧美国家环境技术快速发展的背后，也有公共政策和政府资金的大力支持。1990-2019年，德国公共支出预算中的能源行业R&D占GDP比例保持在3%左右，其中，新能源的R&D占比从1995年的0.2%上升到2015年的1%，而化石能源的R&D占比则持续处于低位。美国方面，1990年政府支出预算中对化石能源R&D的资金支持占GDP的1.4%，到2019年，这一比例已下降到0.2%，对新能源R&D的支持力度则处于上升趋势。

图表：德国公共支出中的能源业R&D与GDP之比

资料来源：OECD， 中金公司研究部

图表：美国公共支出中的能源业R&D与GDP之比

资料来源：OECD， 中金公司研究部

第三，从全球视角来看，破除政治障碍，需要国际社会凝聚共识、构筑较为一致的发展方向和前途愿景，进而在政府间合作的框架下，系统性地推进生态创新政策，包括制定统一的技术标准、建设统一的碳排放交易市场等。

总体来看，为了加速生态创新，政府需要一系列工具和政策机制，包括政企合作的研发伙伴关系、目标驱动的公共投资、需求刺激、税制改革等，来打破阻碍生态创新的各类“锁定”和路径依赖。政策需要消除自由市场定价下传统能源的优势、实现外部性的内生化，鼓励社会资源从传统技术向绿色经济转移。

途径三：完善社会治理体系，鼓励全民减排

创新对于实现碳中和非常重要，但如上所述，生态创新面临多个障碍，不会一蹴而就。因此，要实现碳中和也必须在社会治理方面多下功夫。比如，制定与低碳社会相适应的公司治理标准，打造环境友好的金融体系，完善碳税和碳市场体系，鼓励低碳的生活习惯，提倡新的消费理念。这些手段有助于全社会形成环保共识，促进碳中和。例如，坚持垃圾分类、采取共享出行、在居家时节约用电能都能降低碳排放，而这些并不一定需要新的技术，有的只需要排放者(主要是消费者)积极采取低碳的生活方式就能实现。因此，完善社会治理体系、培育公民的环保意识是推行碳中和的一个重要环节。

图表：创新之外，还要在社会治理方面下功夫

资料来源：中金公司研究部

关注公平性问题

如何避免国际套利？

碳中和在国际间也存在负外部性，如果只是某国单方搞碳中和，短期对该国某些行业将带来负面冲击。单一国家的减排努力往往不能抵消其他国家不受限制的排放，反而容易造成本国相关产业成本上升，竞争力下降，其他国家则享受国际套利。

这些问题在国际层面早有争论，比如，减少碳排放是发达国家的责任，还是发展中国家的责任？从收益角度看，全人类都将受益于良好的环境，如果按照收益与责任相匹配的原则，那么发达国家和发展中国家都应该承担相同的责任，但由于发达国家更有能力承担减排造成的经济损失，他们又似乎应该承担更多。在温室气体减排方面，学界中并没有被广泛认可的关于公平的定义，目前被讨论较多的是以下几种减排任务的分配原则[4]：

人人平等原则(Egalitarian)：在全球变暖这一背景下，每一个人都有使用大气和排放温室气体的权利和义务，因此应当依照一个国家的人口数量来成比例制定减排目标。

历史责任原则(History Responsibility)：从历史责任看，气候变化主要是由发达国家的过度排放引起的，但它们所遭受的自然损害却较小。相反，发展中国家对气候变化所负责任较小，却遭受到气候变化带来的严重自然损害，成为受气候变化伤害最大的弱势群体。因此，减排任务更多应该由发达国家承担。

支付能力原则(Ability to Pay)：一个国家能力越大，责任就越大。发达国家因为支付能力更强，所以应该承担更多减排成本。由此带来的含义是，减排任务分配应当与人均GDP正相关。在生活中，累进的所得税就是该原则的一个体现。

污染者付费原则(Polluter Pays)：应当根据一个国家的碳排放量来制定相应的减排目标，也就是谁污染更多，谁就应该付出更高的成本。

功绩原则(Merit Principle)：一个国家为解决全球问题付出的努力越大，该国家应得到的回报越多。在全球变暖议题中，那些开发先进的节能减排技术的国家就应该获得更多奖励，进而承担更少的减排成本。

政策成本分享原则(Policy Cost Sharing)：该原则更加强调整体的减排效率。它认为在同一政策影响下，付出的减排成本越低的国家应当贡献更多。

上述原则分别从不同角度来看待减排的公平性问题。目前来看，可能没有任何一种方法是绝对公平的，因此在实际操作中，应该充分考虑多方面的因素，做到尽可能的相对公平。比如Bretschger(2015)提出，可以将上述几个原则分别指标化(如人均GDP，单位产出的排放等)，然后给这些指标分别加以权重，再通过数学公式合成一个总的函数(如可以使用Cobb-Douglas形式)，这样就能方便快捷地找到一个相对公平合理的分配计划。

收入分配问题

国内层面，与碳中和相关的一个公平性问题是收入分配问题，具体而言，一是不同收入人群之间的收入分配问题，二是代际收入分配问题。

收入阶层间分配：碳税具有“累退性”，对低收入者更为不利。由于化石燃料的需求弹性较低，且低收入群体消费化石燃料的直接和间接支出占比较高，当碳价提升化石燃料成本时，低收入群体负担的成本比例或上升更多。Jiang & Shao(2014)[5]研究了碳税的收入分配含义，他们发现尽管碳税的直接影响具有弱累进性，但综合考虑间接影响后，碳税最终会表现出累退性，也就是低收入人群受到的影响更大。这里的直接影响体现在居民直接使用能源的支出上(比如居住和交通)，间接影响表现为能源价格上涨推高其他产品的成本，最终需要消费者买单。

碳税的“累退性”固然与不同收入阶层的消费篮子有关，但更深层次的原因是碳税是间接税，容易被转嫁。许多国家在征收碳税时往往针对的是从事生产的企业，也就是在生产环节征税。这样做的优势是能提高征税效率，劣势是企业在被征税后会通过提高价格将税收成本转嫁给消费者，进而造成上述公平性问题。目前，我国的税收体系中间接税收入占比达到63.4%，已经属于较高的水平。未来税收体系的改革方向是降低间接税、提高直接税比例。从这个角度看，如果在现有的基础上对生产环节征收碳税，似乎与财税体制改革的路径不一致。

图表：研究表明，碳税具有一定“累退性”

资料来源：Jiang and Shao(2014)， 中金公司研究部

图表：中国间接税收入占比较高

资料来源：Wind，中金公司研究部。数据时间为2019年

如何解决上述问题呢？一个办法是减少使用碳税，更多依靠碳交易手段提高碳价。但碳交易本质上也是对生产环节施加约束，也会有“累退性”。另一个办法是增加税收返还，用征收来的碳税对低收入者进行补贴。这种方法实际上体现了“支付能力原则”，即收入越高者应当承担相对更多的责任。一个例子是，美国的区域温室气体减排行动(RGGI)机制，将碳配额拍卖所获得收益中的15%用于对低收入阶层的能源支出补贴，以缓解能源成本上升对其带来的经济压力。

代际间分配：碳中和成本多由当代人承担，上一代人和下一代人相对更受益。实现碳中和，从收益来看，后代从环境改善以及经济增长中受益较当代人更多。但从成本来看，为实现碳中和的投资更多由当代人完成，对生产活动的限制也大都发生在推行碳中和的前10-20年，因此成本更多由当代人承担。综合这两个效应来看，碳中和是“先苦后甜”，当代人的净收益要小于后代。如何平衡两代人之间的收益与成本？这就需要发挥财政的跨周期转移支付作用。例如，政府可以通过发行“绿色公共债券”来为与碳中和相关的公共投资融资，而用于偿还债券利息和本金的资金则由当代人和下一代人共同分担。

另一方面，当代人与上一代人之间也存在代际公平问题。比如，当前环境受到的污染许多与上一代人的生产和生活相关。我们计算了碳排放最多的电力、热力生产和供应行业的最终分配系数(指某产品生产单位最终产品量对另一产品的完全消耗量)，发现系数最高的是住宅房屋建筑部门。换句话说，最终“使用”电力、热力生产和供应行业最多的是房地产，因此，从碳排放的角度看，拥有房产者具有更大的“历史责任”。对此，我们或许应该按照“历史责任原则”，对持有“高碳资产”的人适当征税。

图表：碳中和，先苦后甜

资料来源：中金公司研究部

图表：电力热力行业最终分配系数

资料来源：中国投入产出表(2018)，中金公司研究部。注：纵轴为系数值

各行业与地区间如何分摊成本？

碳中和还涉及一个国家内部不同行业与地区之间成本分摊问题，涉及到直接碳排放与间接碳排放的问题。

从行业看，2017年八大行业碳排放占比接近90%，由高到低依次是电力(主要是火电，44.4%)、钢铁(18.1%)、建材(12.6%)、交运(含航空，7.8%)、化工(2.6%)、石化(1.5%)、有色(0.7%)、造纸(0.3%)。八大行业碳排放占比整体提升主要是电力和钢铁贡献，其余行业占比表现较稳定。那么，是不是就主要应该由这八大行业承担成本呢？很显然，这八大行业只是直接碳排放较多的行业，而这八大行业的产出主要被其他行业当做中间投入，没有这些行业的产出作为中间投入，其他行业可能难以运行。以钢压延行业为例，住宅和基础设施工程建设是其流向最多的行业。这再次证明，要实现碳中和，也要在社会治理方面下功夫，比如绿色城市、绿色建筑等。

再从地域来看，我国化石能源供给总体呈现“北多南少”的格局，供给较为集中。我国化石能源的生产主要集中于山西、内蒙古、陕西等省，其中煤炭主要集中于内蒙古、山西、陕西等省，原油集中于陕西、黑龙江、天津等省市，天然气集中于河北、山西、山东等省市。历史经验显示，对化石能源的限制往往会带来就业问题。例如，受前期环保限产影响，我国采矿行业从业人数自2013 年峰值状态下的636万人迅速减少至2019年的368万人。虽然近两年新兴服务业的快速发展可以增加新的就业机会，但由于新旧行业间技术门槛不一，地区分布不匹配，往往难以实现平稳的就业转移。

那么，减排成本主要由这些少数省份承担吗？ 如前所述，这些能源集中的区域的能源被其他省份作为投入使用，其他省份是不是也应该承担成本？比如，从金额来衡量，2017年使用电力热力靠前的省份主要是广东、江苏、河南和浙江。

图表：中国化石能源供给“北多南少”

资料来源：中国能源统计年鉴(2014-2017)，中金公司研究部。

注：图中占比为化石能源供给占全国总供给比例。数据为2015-2017年平均值

图表：“直接使用”电力热力靠前的省份

资料来源：统计局，中金公司研究部。数据为2017年

减排对地方政府财政的影响也不容忽视。山西、内蒙古、陕西等省份财政收入对采矿业、电力行业的依赖度较高，说明他们更容易受到碳中和的影响。对此，一方面要发挥财政作用，将征收的部分碳价收入转移给这些省份，防止其财政收入大幅下滑，影响民生和债务偿还，同时还可支持这些省份产业绿色转型，进行产业低碳/去碳化技术研发，促进碳减排；另一方面，也要发挥产业政策作用，在沿海产业进行产业转型升级的同时，可考虑逐步支持和引导部分产业向化石能源省份转移，以防止这些省份出现产业空心化、人口外流等现象。此外，中国陆地生态系统的固碳能力可能被低估，有研究发现[6]，2000-2016年我国陆地生态系统年均固碳约11.1亿吨，这其中林区是重要固碳区，尤其是西南林区(全年)和东北林区(夏季)。西南和东北地区经济较不发达，碳汇可作为扶贫的重要抓手，既可以促进碳减排，又可以促进区域间收入分配的再平衡。

图表：对采矿和电力行业的税收依赖度较高的省份

资料来源：《中国税务年鉴(2018)》，中金公司研究部