成都 探路超大城市的绿色低碳转型

七座超大城市，西部有二，一是重庆，二是成都。这两座城市的人口体量，重庆突破3000万，成都突破2000万；这两座城市的经济体量，重庆冲刺3万亿元，成都冲刺2万亿元。2021年，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》顶层设计出炉，《成都都市圈发展规划》也获国家发展改革委批复，城市自身的责任、能级，以及城市在更大版图中的角色、地位，今非昔比。

不久前闭幕的中央经济工作会议深刻指出，在世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定。我国经济发展面临多年未见的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在过去“稳中求进”的经济工作要求前面，再加了四个字：稳字当头。

城市经济社会的发展就像骑着一辆自行车，行驶过程中要不断保持平衡，也只有让车轮滚滚向前才能实现。所以，我们要发展乃至更快地发展，更要在发展中解决遗留问题和当前面对的问题。

道路崎岖，成都这辆自行车如何保持平稳？又将朝哪个方向开？2021年12月27日~28日召开的成都市委十三届十次全会暨市委经济工作会议(下称“全会”)，摆了问题，给了对策，划定了探索城市全面绿色转型的新路径。

绿色转型：空间、产业、交通、能源四大结构优化调整

中国70%的碳排放来自城市，到2030年这一比例还将升至80%。城市作为降低碳强度的主战场，对我国整体碳达峰碳中和目标的实现，将发挥越来越重要的作用。

在全国能源版图中，成都是个特别的存在。它地处清洁能源大省四川，又是典型的能源受端城市，能源对外依存度超过90%。《每日经济新闻》记者梳理成都能源发展的“十一五”“十二五”“十三五”三份规划发现，进入21世纪以后的这20年间，成都的能源生产和消费结构有明显变化，2020年其清洁能源消费占比61.5%，2020年底非化石能源消费比重为44.2%，比全国同期水平优化不少。

但成都的压力依旧不减，新的考题是——如何实现低位且高质量的碳达峰。

首先，这座城市的碳排放尚未达到下降的拐点。《每日经济新闻》记者从本次全会上获悉，“十三五”期间成都碳排放总量年均增长120万吨左右，尚未显现明显减缓趋势。从能源种类来看，油品碳排放贡献最大，占比达48.3%，且排放量近5年持续上升。

其次，成都的碳排放存量削减已经进入瓶颈期。获批国家低碳城市试点后，很多领域都开始转型，比如推进“以电代煤”“以气代煤”，基本实现燃煤锅炉全域“清零”等，成都传统领域的压缩空间已经不大。

而且，人口规模增长势必短期内带来大量碳排放刚性需求。成都市经济发展研究院的研究显示，2017~2019年，成都全市碳排放相对于人口的弹性系数最大、能耗次之，“说明人口增长是碳排放持续增长的首要因素”。

所以，下一步的减碳空间，就瞄向了生产生活的方方面面。成都提出，以空间、产业、交通、能源四大结构全方位优化调整为重点突破口，推动经济社会发展全面绿色转型。

为什么作出这样的选择？

根据成都市规划和自然资源局负责人的说法，建立与资源环境承载能力、城市功能能级相适应的空间结构，能从根本上提升资源能源利用效率和城市集约节约、绿色低碳发展水平。

在此基础上，成都将乘势而上发展绿色低碳产业、树立未来发展优势。到2025年，绿色低碳优势产业进入加速发展期，工业增加值占GDP比重保持在25%以上。

交通则是重点优化领域之一。成都碳排放统计数据显示，全市交通领域贡献了28.67%，仅次于工业。针对交通领域的结构调整，成都提出，提高铁路货运量占比，增加城区公共交通占机动化出行分担率以及绿色出行比例。

尤其重要的一点是提高新能源车辆保有量，并同步建立健全新能源汽车相关税费、路权、停车、充电、差别化收费等配套政策，优化充换电及加氢基础设施布局，“力争到2025年成都全市新能源车辆保有量达到80万辆”。

而能源结构优化，将进一步促进发展动能转换、治理方式转变，支撑城市经济社会发展全面绿色转型。为此，按照成都设定的目标，在2020年基础上，到2025年非化石能源消费比重要提高到50%以上。

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。一座超大城市要使绿色成为“普遍形态”，得在城市发展、经济增长和降碳减排之间做好平衡。

产业结构：提高工业占比，产业建圈强链

绿色发展，一定需要相匹配的产业来支撑。

对当下的成都而言，农业规模化发展不足，实体经济特别是工业还不够强，生产性服务业发展不充分，传统服务业档次较低。优化产业结构，成都尤其强调提高工业占比和能级。

从全国来看，因为要素成本上涨、工业产能过剩、环保压力加大、制造业价值链升级困难等因素的影响，许多城市出现了“去工业化”现象。工业占比下降，同样发生在成都身上。更重要的是，藏在那些总体数据、平均值之下的，还有工业发展的不平衡、不充分。

比如，按照2021年前三季度数据，成都工业用电量增长12.7%，工业增值税增长7.7%。整体来看，增势可喜。但是细究发现，“三年的用电量为0”的低效工业用地，占总工业用地的比例不小。全市工业用地占供给相对不足且分布零散。这些产业空间与产业需求的不匹配，也掣肘工业的能级、质量提升。

据测算，当GDP迈过2万亿元台阶，城市经济总量每增长1个百分点，就需要新增810亿元的规上工业产值，相当于新增200家规上工业企业。以制造业为主体的工业，始终都是城市经济的“筋骨”。

“全会”上提出，聚焦“强二优三”重点安排，建强绿色低碳优势产业集群。更重要的是，在“全会”召开前，成都还专门开了一场“成都市产业建圈强链工作领导小组第一次会议”，在全市范围内实施“产业建圈强链行动”，提出包括前期谋划产业图谱，引优育强以链主及龙头企业为抓手，优化营商环境集聚要素资源，拓展产业空间提高利用效率等四大措施，以此解决产业发展在能级质量、协同水平、项目支撑、要素集聚等方面的问题，推动产业基础高级化和产业链现代化。

功能优化：基本功能就近满足，核心功能相互支撑

近年来，成都城市格局有了比较大的变化，跨越城市东缘的龙泉山，从“两山夹一城”变“一山连两翼”。然而，随着人口快速集聚和城市快速发展，一些发展不平衡的问题也暴露出来。

比如中心城区与郊区市县差距较大。以2021年上半年数据为例，成都市23个区(市)县中，高新区以1393亿元排名第一，排名第二的金牛区为738亿元，两者GDP相差650亿元，蒲江县与东部新区分别以93亿元和50亿元的水平，排名垫底。看人均GDP排名，低的城区只有高新区的1/9。

又比如，公共服务供给与人口分布不相匹配。《每日经济新闻》记者从“全会”上了解到，成都一些街道的人口密度高达6.5万人/平方公里。人口高度集聚，对应的却是医疗、教育等基本公共服务配套不足。

基于这些现实矛盾，“全会”提出“中心城区-城市新区-郊区新城”的功能优化思路。这三类城区有一个共同的命题，就是“基本功能就近满足，核心功能相互支撑”。

一方面，包括交通、居住、教育、医疗等在内的城市生活基本功能，要“就近满足、优质均衡”。

眼下，无论是劳动力人口“近郊生活、市中心工作”的“钟摆式迁徙”，还是中心城区人口聚集度高、人均公共服务配套少，都是城市空间不够均衡的表现。为此，成都提出，要以人的需求为导向，推动城市空间结构向多中心、组团式、网络化转型。

关于完善基础功能，成都市政协党组成员、机关党组书记杨东升提出建议，统筹城市公共服务、产业布局、项目招引时，希望能够打破行政区划界限，更多地考虑到区划边界周边人民的需求，补齐生产生活的短板。

另一方面，诸如科技创新、产业发展、门户枢纽、现代服务、乡村振兴等核心功能，各类城区则要放在全市、全省乃至全国的视野下去找到自己的坐标，“各展其长、互为支撑”。

具体来说，中心城区要推进城市更新，推动“两业融合”，疏解非核心功能，提升宜居宜业的品质和现代治理的能级；城市新区则要以优化发展环境，提升产业能级，深化科技创新，推动职住平衡，完善配套设施为重点；郊区新城的重点是生态价值转化，促进乡村全面振兴，完成公园城市的乡村表达。

在成都的设想中，当基本功能与核心功能相互交织，各城区互为支撑，才能共同推动这座超大城市的整体跃升。

城市治理：众管、细管、智管

一流城市要有一流治理，城市治理得好，社会才能稳定，经济才能发展。2100万常住人口的城市管理，更需要在科学化、精细化、智能化上下功夫。

2021年12月15日，《人民日报》的头版刊登了一篇文章，说的是上海浦东的现代城市治理方案——

当台风“烟花”刚刚登陆，内河水位、雨量、立交下积水深度等数据就可以立即收集完毕，并实时更新、动态监测、智能分析、快速预警。日常的占道经营、垃圾成堆、环境污染等城市运行的细节，都能第一时间掌握。

作为上海面积最大、人口最多的城区，浦东新区打造一个城市运行智慧管理平台，把纷繁庞杂的治理信息归拢统一，成了全国的“新样板”。

利用数字化、智能化、智慧化实现城市精细化管理，成都还有课要补。

比如城市里使用了30年以上的燃气管道，有没有分布图，这些管道有没有安装感应器，能不能实时掌握燃气泄漏的情况。又比如水道的排污口，有没有一个系统能够监测污水排放情况。诸如此类。

城市是一个复杂巨系统，“全会”上反复提及一个观点：要把日常的工作做到极致，一出现问题马上能应急响应，才能筑牢城市安全运行的底线。

其实，这些“工作”也没有什么捷径，不外乎就是“常态化排查、构建风险感知系统、专项整治、完善应急处置预案、安全意识教育”等，防患于未然。

《每日经济新闻》记者了解到，成都已经加大了上述“工作”的力度与强度，并提出以“智慧蓉城”系统建设，牵引城市公共服务、公共安全、公共管理。

比如，在提高城市宜居性方面，大量运用人工智能、物联网等技术，不仅为市民休闲健身、家庭聚会、娱乐消费提供了更多应用场景，也改善了空气和水资源质量，保护了生态环境和物种多样性。在提升城市包容性方面，成都将柔性关照渗透到城市规划、建设、管理、运营环节，推动智慧化养老服务走进家庭，开展电子证照服务，让老年人更便利地享受优待服务。

可期的是，这座城市正在不断梳理治理短板与空白，通过落到实处、做到极致的工作，实现大城的众管、细管、智管。

文章来源：每日经济新闻