易小斌|认购碳汇替代生态环境损害修复的规范化进路

最高人民检察院第八检察厅 主办检察官 易小斌

实现碳达峰碳中和,是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求,是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。党的二十大报告深刻指出实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性革命,强调积极稳妥推进碳达峰碳中和。检察机关立足公益诉讼检察职能,主动服务高耗能、高污染问题治理,特别是福建、江西、湖北、广东、贵州等地创新运用认购碳汇方式替代生态环境损害修复,取得良好效果。鉴于碳汇补偿在司法领域属于新事物,仍处于探索阶段,有必要进一步厘清法律法理依据,明确适用范围、条件、顺位和程序等问题,规范推动碳汇补偿制度发展。

生态环境司法以生态环境公共利益为理论基础,最大限度修复生态、保护环境公共利益是主要目标。随着恢复性司法理念深化落实,在受损生态环境无法修复的情况下,提倡运用替代性修复方式填平环境损害,促进实现生态服务功能的总量平衡。最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确规定“人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采取替代性修复方式”。今年6月13日,最高法《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第20条明确提出,“当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的,人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素,依法予以准许”。

替代性生态修复的方式包括同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级等情形。目前,异地补植复绿、增殖放流等替代性修复方式运用较为普遍。比较而言,认购碳汇替代生态修复具有以下优势:

一是便捷高效实现替代性修复目标。司法实践中,有的生态环境损害发生地因自然地理条件等原因,不具备就地补植复绿条件;有的生态环境损害已经部分或全部修复,但生态环境损害至修复完成期间服务功能损失尚未弥补。认购碳汇替代生态修复,相当于创汇主体采取植树造林、森林管理、植被恢复等方式,以有偿方式代替违法行为人在异地恢复了以“固碳释氧”为主的生态服务功能。

二是有效解决当事人修复能力不足问题。生态环境损害修复具有专业性强、耗时长、成效评估复杂等特点。比如土壤修复工作,一般只有专业机构才能胜任,最常见的补植复绿也存在成长周期长、日常管护难等问题。认购碳汇替代生态修复,则是“专业的人干专业的事”,以市场化方式将替代修复工作交由固碳减排主体完成。

三是避免生态环境损害赔偿金管理使用难题。当前,公益诉讼生态环境损害赔偿金管理存在模式不统一、涉及主体多元、支出手续复杂等问题,导致资金使用效率低下,难以及时有效用于生态环境损害修复。而认购碳汇替代生态修复,不存在后续资金管理使用问题。

四是有助于实现生态产品价值。认购碳汇替代生态修复,既解决了补植复绿“执行难”,换种方式进行固碳减排,又让“绿水青山”通过碳汇交易变成“金山银山”,实现“减排”和“增收”良性互动。

一是一般适用于林业、草原、湿地、大气保护以及其他与固碳减排密切相关的生态环境与自然资源领域案件。森林、湿地、草地等生态系统,在保水、固碳、净化环境以及维护生物多样性方面发挥着至关重要的作用,其中固碳减排是重要功能。对于林业、草原、湿地、大气保护等领域公益诉讼案件,由违法行为人认购碳汇,能够实现生态环境要素和主要服务功能“真修复”的效果。再比如,高能耗违法问题会导致二氧化碳排放增加,相关案件可以适用认购碳汇替代修复。需要注意的是,一些地方在野生动物、水生动物保护等领域探索适用了认购碳汇替代生态修复。以上领域的生态环境要素、生态服务功能与固碳减排有一定关联性,但处于边缘地带,认购碳汇达不到增殖放流等其他替代修复方式的效果,需要慎重把握,否则容易引发“蹭热点”质疑。

二是应当把优先原地修复生态环境作为前置条件。认购碳汇替代生态修复在跨区域和大生态的层面上让受损的生态得到了替代修复,实现生态服务功能的动态平衡。但生态修复责任的首位追求是将受到损害的生态修复到损害发生之前的状态和功能,只有确定原地直接修复不可行时,才能采取认购碳汇替代修复,否则将导致认购碳汇泛化成“口袋式”责任承担方式,不利于修复被损害的生态环境。检察机关提起诉讼时,要注意核实违法行为人是否具有直接修复或委托第三人履行的能力,生态环境损害发生地是否具备直接修复的条件,否则不宜提出包括认购碳汇在内的各类替代性修复方式的诉请。同时,基于替代性修复作为直接修复补充的定位,要考虑认购碳汇与受损生态环境的毗邻性与关联性,按照本地优先、同类优先的原则购买碳汇。

三是充分尊重当事人意愿,结合实际情况作出合理选择。违法行为人以认购碳汇方式承担生态修复责任,是直接修复、替代修复、赔偿损失等多种责任承担方式的一种,目的都是为了推动受损生态环境有效恢复,应当结合当事人的履行能力、不同责任方式的合理性等因素,依法作出选择。比如,原地无法补植复绿,但毗邻区域具备补种条件的,要从有利于恢复生态环境要素和服务功能的角度综合判断,不宜一概而论选择认购碳汇替代修复;原地或就近补植复绿无法弥补生态服务功能损失(包括生态环境损害至修复完成期间服务功能损失)的,可以适用认购碳汇替代修复;当事人没有经济能力支付认购碳汇资金的,选择劳役代偿等其他方式则更为合适;经过鉴定评估等,已查明涉案生态功能损失费用、生态修复费用的,直接交纳赔偿款还是购买碳汇,当事人自愿就显得非常重要。

一是完善认购碳汇案件办理机制。支持指导碳汇试点地区、已获得碳票的地方和其他有条件的地方积极开展“碳汇+检察”实践。及时总结归纳各地办案经验,分析存在的问题,制定出台检察机关办理认购碳汇替代生态修复案件规范性文件。

二是完善认购碳汇替代修复的评估机制。要判断受损生态环境能否原地基本修复以及认购碳汇等各种替代修复方式的优劣,需要借助鉴定评估、专家意见、现场勘查等予以评估。认购碳汇替代修复还需要解决碳汇种类选择、碳汇数量核算等问题,需要一套科学的方法和制度。有必要深入分析总结实践样本,建立完善认购碳汇替代修复的评估机制。推动碳汇评估与生态损害鉴定评估之间的双向衔接和互通,加强与相关职能部门和鉴定机构合作,认真听取专家意见,为当事人选择提供更加科学便捷的支撑。

三是完善社会公众参与机制。认购碳汇替代生态修复是检察机关履行公益诉讼检察职能的一种全新尝试和探索。为确保案件质效,可以依托“益心为公”检察云平台、检察听证网等,邀请生态环境、林业等部门专业人员及其他技术专家担任听证员,对认购碳汇在“固碳释氧”等生态服务功能方面的作用进行听证,最大限度提高社会公信力。畅通司法执行与碳汇交易平台通道,确保替代生态修复方式真正落地落实。

综上,认购碳汇方式替代生态修复是生态环境司法与生态修复的创新融合,拓展了替代性生态修复的新路径,具有广阔发展空间,值得深入探索、总结推广。同时,应完善配套工作机制,防止适用范围泛化、适用条件把握不严、适用程序不规范等问题发生,更好地服务生态文明建设。

[本文系2022年度最高人民检察院检察理论课题《生态环境公益诉讼立法研究》(GJ2022C22)的阶段性研究成果]