我国碳中和立法模式的类型分析

2021年9月印发的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《双碳意见》）明确提出，研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。这有效回应了我国推进碳中和愿景的现实需求。构建长效法律机制，是实现碳中和愿景的重要路径。在此背景下研究碳中和立法模式，不仅有助于完善立法框架、制度设计、有力推动碳中和专项法律研究工作，还有利于提高碳中和专项法律的社会认同度，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

在我国，依据立法位阶的不同，立法模式可分为基本法律模式和一般法律模式。通常情况下，按照立法形式差异进行区分，基本法律模式又可以分为法典形式的基本法律模式与非法典形式的基本法律模式，而一般法律模式又可分为综合法律模式与分散法律模式。研究碳中和立法模式问题，归根到底，就是要探讨基本法律模式、综合法律模式与分散法律模式，哪一种更契合我国当前的需求。

基本法律模式是按照一定的立法技术与内在逻辑，通过抽象与概括、梳理与总结等方式将碳中和愿景所涉及的法律目的、法律原则、法律制度等内容进行系统有序的排列与组合，形成一个架构完整、逻辑严密的基本法律。

基本法律由全国人民代表大会制定和修改。通过该模式制定碳中和基本法律，可以提高碳中和专项法律的法律位阶与效力层次，明晰法律内部的高低次序，为其他法律具体化展开提供基本依据。基本法律具有根本性、整体性的特点，能对碳中和相关事项进行全面规定和系统调整，有助于碳中和工作全方位、全领域展开。

但这一立法模式也存在些许不足。碳中和基本法律的制定需要经过反复论证与细致研讨才能真正展开，但经济社会发展的现状及人类认识的局限性，使得制定一部包罗万象的碳中和基本法律，具有较大难度。再者，耗时耗力制定的基本法律也只是对一定时间空间内社会关系的精准反映，随着社会关系的变化，法的滞后性与漏洞也可能会削弱基本法律的有效性与权威性。而随着我国碳中和工作的全面展开，现有法律法规已难以有效满足当前的实践需求，构建系统、完备、稳定的碳中和专项法律迫在眉睫，这使得该立法模式在当下难以有效推行。

综合法律模式是指以一些抽象、概括的原则为起点，以一定的层次、结构和逻辑关系为展开依据，以抽象凝练出具有普遍性和引领性的制度规则为重要抓手，最终构建起一部全面、系统的法律文件。同基本法律模式相比，综合法律模式虽然同样追求法的体系化、整体性、系统性，但基本法律模式对内容的完备性与形式的逻辑性有更高要求。这两种立法模式最主要的区别在于制定机关不同，基本法律模式的制定机关是全国人民代表大会，而综合法律模式的制定机关为全国人大常委会。

碳中和综合法律模式的优点在于追求法的全面性、可预测性和可操作性，通过将相关事项进行全面细致的架构与分析，如对不同机关的职责范围、绿色发展的制度举措等内容作出阐述，为开展碳中和工作提供基本指导。同时，该模式强调立法的系统性、整体性、体系化、结构化，有助于厘清不同法律间的衔接关系与体系定位，建立起和谐统一、权威高效的法律框架体系。

与基本法律模式相比，碳中和综合法律模式的不足主要在于它与其他由全国人大常委会制定通过的法律处于同一位阶。这意味着碳中和综合法律与其他的法律并不存在效力层次的显著差异。因此，这种立法模式制定的法律实施效果有赖于立法技术的巧妙程度与立法设计的完善程度。

分散法律模式是指将相关事项的法律规范分别规定在不同法律之中。相较于基本法律模式与综合法律模式，分散法律模式对于体系性、结构性的要求不高，制定程序也较为简易，可以有效减轻法的滞后与漏洞所带来的不利影响。同时，这一立法模式具有较强的灵活性与针对性，可充分避免立法内容空泛，不具有可操作性、可执行性的缺点。

分散法律模式不会通过研究与论证制定一部逻辑严密、体系完善的综合性法律达到立法目的，而是以制定新法或修改旧法的方式，使碳中和理念、目标得以转化为法治话语融入法律规范之中，由此构成保证碳中和实现的基本法律框架。

这种立法方式可以确保法的可操作性与可实施性，缓解一时的压力，但长久来看又有一定的局限性。首先，分散法律模式缺乏整体性的立法视角。不同法律的制定与调整以自身的立法目的、立法需求以及调整对象等内容为出发点，自说自话，不仅难以发挥不同法律协同治理的作用，还容易使不同法律之间产生摩擦与冲突。其次，分别规定碳中和相关事项的不同法律多是面对突发、紧迫问题时“小快灵”指导下的“作品”，缺乏长远考量，发挥的效力具有一定局限性，缺乏稳定性与连续性，不利于维持法的安定。

法律以什么样的形式和方式呈现在公众面前，在一定程度上决定了法律的正当性和其在社会中被认可度，对法律实施效果具有重要影响。因此，立法模式的选择十分重要。

继我国作出碳中和承诺后，中央与地方陆续发布多份政策文件支持并推动碳中和愿景实现，为研究碳中和立法模式塑造了良好的政治环境与氛围。《双碳意见》明确提出“研究制定碳中和专项法律”，为碳中和立法提供了直接且有力的政策依据。我国应选取能充分且准确地表达该意志的立法模式，制定碳中和法律规范，有效指导碳中和工作开展。就上述三种立法模式而言，相对于法律作用有限的分散法律模式和刚性有余、柔性不足的基本法律模式，兼具灵活与权威的综合法律模式或许更契合现实需要。

探究碳中和立法模式归根结底是适应经济结构深刻转变与全面优化的必然选择。这种经济结构的转变与全局性调整，如果没有法律的权威与尊严作为支撑，很难有效抵制外在的诱惑与干扰，持续有力地向前发展。相较于分散法律模式，基本法律模式与综合法律模式更能促进法律实施的权威与效能，满足推进经济社会全面绿色转型的需要。因此，建议重点考虑基本法律模式或综合法律模式。然而，与制定综合法律模式相比，基本法律模式制定与研究流程更烦琐、漫长，落地实施相对慢，不利于为碳中和快速开展及时提供扎实的法律支撑。

综合来看，选取的碳中和立法模式不仅要满足系统、全面、有序地梳理与调整法律框架的设计与布局的需求，还要为社会各领域、各行业的碳中和行动提供全面可靠的法治保障。因此，同相对零散的分散法律模式相比，基本法律模式和综合法律模式有助于构建起内容全面、层次有序的法律规范体系，更契合立法需求。但基本法律是比较全面地规定和调整国家及社会生活某一方面的基本社会关系的法律，包括关于刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律，而碳中和所涉及内容与此关联度不高。因此，笔者认为，碳中和综合法律模式更适合当前经济社会发展所需，是我国碳中和立法模式的最优选择。

（作者单位分别为深圳市坪山区委党校、坪山区法学会）