走向碳中和系列：顶层文件落地彰显政策定力

近期监管层密集释放碳达峰碳中和工作相关信息，包括：(1)10 月21 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》；(2)23 日央行副行长刘桂平在外滩金融峰会上强调了人民银行的绿色金融功能以及当前的主要工作内容；(3)24 日中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(下称《意见》)，意味着“1+N”政策体系中最关键的一环已经形成；(4)25 日国家发展改革委党组书记、主任何立峰在人民日报撰文，阐述了碳达峰碳中和工作的意义与要求。综合以上多方面的信息，有几点值得关注：

《意见》相比“十四五规划”提出新目标，非化石能源消费比重是关键。《意见》明确了“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的原则和2025、2030、2060 三个阶段分别需要达成的目标，其中短期目标(2025)相比《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，多了“化石能源消费比重达到20%左右”和“森林蓄积量达到180 亿立方米”，少了“主要污染物排放总量持续减少”。此外，这也是2060 年目标首次以量化形式呈现——“非化石能源消费比重达到80%以上”。

相比供给侧改革，“双碳”目标涉及更大量行业，需要深度调整产业结构，在此背景下，《意见》在行业相关限制方面落实落细，态度鲜明：(1)制定碳达峰实施方案：能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑；(2)去产能“回头看”：钢铁、煤炭；(3)严格落实产能等量或减量置换：

钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝；(4)出台产能控制政策：煤电、石化、煤化工；(5)未纳入产业规划的，不得新建改扩建：炼油；不得新建：乙烯、对二甲苯、煤制烯烃项目；(6)合理控制产能规模：煤制油气。

相较顶层设计，行业层面上的规划更加严格。以《关于推动城乡建设绿色发展的意见》为例，其中提到要“大力推广超低能耗、近零能耗建筑，发展零碳建筑”，对比《意见》中的表述“加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展”来说提出了更高要求。

政策机制的完善叠加金融支持共同保障“双碳”推进：(1)参与主体方面，激发社会资本参与，国企也要加大绿色低碳投资；(2)金融工具方面，涉及碳减排工具、绿色信贷、开发性政策性金融机构的融资支持、上市融资和再融资、绿色债券等。央行副行长刘桂平在此基础上还提出要有序开展气候风险压力测试、不断强化碳市场功能，以及加强财政政策与货币政策的协同以共同推进新能源产业的发展、传统高碳行业的转型等目标；(3)完善财税价格政策，涉及政府采购、税收优惠、差别化电价；(4)市场化机制如碳交易。

选择在当下出台“双碳”顶层文件，意味着中长期的减排目标与短期的保供并不矛盾，价格波动不会使政策失去定力。一方面，虽然“双碳”目标功在长远，但产业规划、政策配套、金融工具等都要求顶层文件及早落地，短期的供需错配并没有对政策节奏形成太大冲击，另一方面，近期多地限电限产，影响经济增速，但煤炭保供稳价工作取得了扎实成效，多处煤炭坑口销售价格已有降低，标志着宏观层面上的价格调控行之有效。

风险提示：各行业实施方案的出台可能对就业形成冲击。

文章来源：东方证券