全球治理视角下碳中和的意义与规范建构

□ 张轩明

温室气体引起的气候变化是悬在人类命运头上的达摩克利斯之剑。“碳达峰”与“碳中和”是人类应对气候变化议题的重要手段。截至2021年3月底，全球已有127个国家承诺“碳中和”。中国秉承“人类命运共同体”理念，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，向国际社会承诺：力争2030年前实现“碳达峰”、2060年前完成“碳中和”。这两项承诺既是中国绿色发展的内在要求，又是中国作为负责任大国的国际贡献，其意义重大、影响深远。然而气候变化议题具有越境性的特点，需要最广泛参与的全球治理。为此中国需要加快国内立法，以“中国之治”向世界提供“中国方案”。

“碳中和”与“碳达峰”——迫在眉睫的客观要求

人类的活动是全球气候变化的主要原因。特别是20世纪80年代以来，人们对气候变化的认识不断加深。政府间气候变化专门委员会(IPCC)已先后6次发布评估报告，每一次均比上次更加肯定人类活动对气候变化的直接性影响。工业革命之后，人类对化石燃料的需求大幅度增加，而全球排放的二氧化碳中95%来自燃烧的化石燃料。根据世界气象组织(WMO)的报告，2020年结束时，全球平均气温较工业革命之前升高1.2摄氏度，是有仪器记录以来气温第三高的年份。《中国气候变化蓝皮书(2020)》显示，中国作为全球气候变化的敏感区，升温速率明显高于同期全球平均水平。

气候变化对人类的发展与生存构成重大威胁。IPCC在一份报告中预测到，如果温室气体排放量持续增加，至本世纪末海平面将上升1.1米。而全球有超过1.5亿人生活在高出海平面不足1米的地方，包括新加坡和东京在内都面临着消失的威胁。对中国而言，海平面上升1米，江苏、上海将受到海洋威胁；上升4米，上海的全部、江苏的大部分地方将彻底沉没。气候变化给人类的发展与生存带来的挑战使得经济危机、甚至是战争威胁也相形见绌，只有在广泛意义上的气候相对稳定的背景下，人类文明才能得到持续、稳定发展。

气候变化对自然生态意味着灾难性影响。已有充分的科学观察表明，气候变化使得极端天气、自然灾害频发，生态平衡遭到破坏。仍以海洋为例，由于海水热膨胀和冰川融化，海平面出现了明显的上升，并随着工业化在全球范围的扩张而不断加剧。IPCC的科学家证实，包括超级风暴和海啸在内的极端沿海事件与海平面中位值的上升并行。另有科学家指出，如果维持温室气体的排放水平而不加节制的话，到2100年17%的海洋生物将会消失。

建立“碳交易”市场与“碳中和”立法双轮驱动

日前，全国碳排放权交易市场正式上线。作为市场机制的重要调节手段，全国性的碳交易市场的建立无疑可以达到控制碳排放总量的目的，有助于实现“碳达峰”与“碳中和”。碳排放交易系统(ETS)简称为“碳交易”，指的是通过交易温室气体的排放配额而达成减排的要求。然而，在国际市场上，“碳交易”容易受到地缘政治的影响。现行的“碳交易”体系约有30多个，但不同体系之间的价格、模式差异较大，且进口国可随时以出口国的碳定价过低或碳交易方式不合理等为借口，挥舞关税大棒，征收惩罚性关税。2021年3月10日，欧洲议会通过了名为“碳边界调整机制”(CBAM)的决议。该决议实质为欧盟版的“碳关税”。该决议规定，未能遵守排放标准的国家出口至欧盟国家的商品需被征收“边境调节税”或购买排放配额。根据高盛集团的预测，如按照100美元/吨的价格征收该税，中国对欧盟贸易将为此多付出350亿美元的代价，占中国欧盟贸易总额的7.5%。

在“碳交易”市场存在风险的背景之下，与之互为补充的“碳中和”立法工作，既是向世界展示中国践行承诺的坚定决心的具体表现，又是维护中国国家利益的必要手段。应清醒认识中国目前的发展阶段，设定科学、可行的最大排放值，以法律约束高于排放值的实体，并明确“碳达峰”与“碳中和”的实现路径。“碳达峰”是在排放量达到峰值之后，在一定范围内平稳或波动性递减；“碳中和”并不是简单地意味着减排，而是通过生态、技术等手段进行汇碳，以抵消二氧化碳的排放量，最终实现碳的零排放。

在减排的时代背景下，欧盟、英国、日本等纷纷提出“绿色新政”构想，美国新任总统拜登已将气候变化置于内外政策的优先位置。另外，越来越多的发展中国家也明确了其低碳转型目标。过高的排放将使中国面临巨大的自然环境压力与国际压力。截至目前，全球10大煤电国家之中，无一国完全完成国内立法工作。在已承诺“碳中和”的127个国家当中，仅有6个国家完成国内相关立法。建立与完善符合中国发展道路与发展模式的“碳中和”相关的法律制度，对于国内发展与国际贡献都大有裨益。

全球治理——从“中国之治”到“中国之智”

气候变化所带来的影响跨越国界，必须依靠国际社会全体成员的共同努力。面对诸如气候变化等一系列全球问题，自然需要与之相匹配的全球性的规则、制度或机制，即全球治理。习近平总书记在中法全球治理论坛闭幕式上的讲话中指出，当前全球治理存在“和平、发展、治理及信任”赤字。解决全球治理赤字问题，实现气候变化等议题的全球治理，世界离不开中国。中国以有效的国内治理成果引领全球治理，向世界贡献“中国智慧”，有望从全球治理的积极参与者转变为国际规范的主动塑造者。

中国应坚持以各国的共同发展为目标建立国际规范，坚持“共同但有区别的责任”。发展是绝大多数国家的共同目标，坚持以共同发展为目标，有利于寻求国际社会的最大公约数，避免因制度问题而产生不必要的纠纷。减排、汇碳是国际社会的共同责任，但责任的大小应因发展水平而异。发达国家的人均资源消耗量约是发展中国家的32倍，美国更是欧盟的两倍，意大利6000万人口的资源消耗量约是非洲10亿人口的两倍。上述数据表明，单纯以排放总量为标准，划定各国的排放规则是不科学、不合理的。在推进全球治理过程中，实现“碳中和”不意味着限制某些国家的发展权利，共同责任也不意味着平均承担责任，而是公平承担责任。发展中国家有完成工业化的愿景，其面临的许多问题都是发展过程中遇到的问题，可以通过持续发展解决。而发达国家已进入后工业化时期，有技术、资金及义务承担更大的责任。

另外，国际规范的构建路径应坚持多边主义原则，充分运用现有框架。全球治理需要多边的国际合作，多边的国际合作离不开共同的规则或机制。《联合国气候变化框架公约》于1994年通过生效，目前有196个缔约方，至今仍被认为是气候变化议题的核心条约。换句话说，任何国家推动气候变化议题都不可能完全绕过该条约。中国可以充分发挥该条约及其背后的联合国的作用，以我为主，主动建立规则。规范的建构过程中，国家之间因大小不同、利益不同、责任不同，难免会产生纠纷，但应互相秉持包容、平等的原则。只有相互包容才不会导致纠纷更进一步升级，才有利于以协商、合作的态度解决问题。如果以国家的实力为后盾，秉承大国、强国优先的利益准则，不利于小国、弱国的发展权利。如此无益于国际社会寻求最大公约数，更有可能随时威胁国际社会的和平与发展。国家之间可以和而不同，通过寻求最大公约数可以扩大共识，产生更多的共同利益，进行更广范围的合作。

著名学者贾雷德·戴蒙德在其新著《剧变》一书中指出了世界面临的四大问题，其中气候变化名列其中。实现“碳达峰”与完成“碳中和”是解决这一问题的重要手段。中国的“碳达峰”与“碳中和”承诺，遵循了本国的发展阶段与发展规律，是先见性的科学决策，体现了中国的大国担当。然而，国外个别国家已加速推动新能源政策的落地或已完成了“碳中和”国内立法。中国加速国内立法，以“中国之治”驱动国际规范建设，不仅具有说服力，更能在未来竞争中占据主动，向世界提供“中国方案”与“中国智慧”。

文章来源：法治日报