稳步实施碳市场扩容，促进行业实现碳达峰

据悉，在全国范围内推开碳市场，部分管理规定还有待细化。据媒体报道，相关部门正在上报方案。
 

全国碳市场建设起步
 

自首次提出碳市场概念以来，经过10余年相关经验的归纳与总结，全国碳排放权交易市场于2021年7月正式开启上线交易。
 

电力行业是全国碳市场首批纳入的行业，共有2200多家重点排放单位（含自备电厂）被纳入。电力被首批纳入的主要原因包括：一是电力企业碳排放所占比例较高，排放总量约40亿吨，占全国排放的40%左右，可发挥优先示范作用；二是电力企业排放结构的相似度高，便于碳排放核算方法的确定；三是电力企业以国有资本为主，社会责任度相对较高；四是电力/热电企业产品单一，实施单位产品碳排放量考核制度难度较小。
 

电力行业作为全国碳市场启动初期纳入的唯一行业，表明了中国发电行业的发展正式步入一个统一的碳约束时代，也体现了电力行业为碳市场建立与发展中会起到排头兵与先锋作用。碳市场本身是一个政策导向型市场，现行的相关工作以生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行)》和系列管理办法与管理规则为指导进行落实，全国碳市场开启线上交易后一直处于初期摸索与实践阶段，相关条例、管理办法与管理细则需要在碳市场发展过程中不断深化完善。
 

我们以电力行业为例，从碳排放量的计量与核算、政策规则有效性两大方面分析我国碳市场建设中存在的主要问题。

一是碳排放量的计量与核算可靠性不足。2021年12月，生态环境部组织了31个工作组在全国各地调查管控企业的碳排放报告，结果显示，部分企业数据存在不准确的问题，主要包括：主观数据造假、违规修改参数、统计方法不准确等。因此，在全国碳市场第一个履约周期完成后，生态环境部于2022年3月对《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2021年修订版）》（下称《核算方法》）进行了修订。修订的目的主要在于提高碳排放数据核算准确性，降低数据粗糙度。

统计方面，新版《核算方法》规定煤炭/柴油等化石能源消耗量采用实测值，但未详细规定入厂煤/入炉煤实测。据笔者在多家电厂调研发现，部分企业的能源统计人员对《能源统计报表制度》掌握程度不深，存在问题主要包括：一是化石能源燃烧量数据未采用入炉煤皮带秤测量结果；二是煤炭盘库统计数据误差较高；三是煤炭化验按照批次进行，并未定时定期化验，未采用加权平均计算方法；四是煤炭化验人员资质不足，取煤、化验水平不高，化验结果误差较大。上述问题导致企业能源消费数据结果不准，进而导致碳排放计算结果可靠性差。

二是碳市场机制的政策有效性有待论证、检验与完善。首先，根据我们的调研观察发现，由于各上级主管部门、工作实施部门均存在相互交叉的情况，不同主管部门得到的碳排放或能耗数据时有出现不一致的结果。其次，以历史强度定未来配额。目前我国碳市场依据历史产品生产量确定碳配额，即依据历史单位产品碳排放强度确定下一年度碳配额总量（公式可简写为：本年配额总量=上年产量×系数），碳配额总量及分配均围绕碳强度展开，每年度动态变化。因此，对于企业而言本年度低于碳配额的实现方式包括：一是在生产水平较小波动下压缩产量；二是保持产量平稳，通过技术改造提高能源利用效率，进而降低生产设备的排放水平。由于我国本身为发展中国家，经济发展需求强烈，采用了基于碳强度的减排目标，但企业产品产量仍受到了客观影响。此外，当企业降低产品产量时，强度上升的几率增加（电力企业更为典型），影响促进单位产品碳排放量降低的政策目标的效果。最后，特色化行业政策有待完善。继电力之后，钢铁将成为下一个纳入碳市场的行业，在我国控制钢铁产能的背景下，如何弹性设定钢铁碳配额，以促进钢铁技术改造升级，相关政策仍需不断论证。
 

基于碳排放数据准确性、碳配额分配、行业差异政策等仍在不断完善阶段，多信源表明我国碳市场扩容将推迟1~2年，预计钢铁、有色纳入碳市场时间将推迟到2024年前后。
 

第一，数据准确性、核算方法有效性需要继续论证。上文已提及，电力行业碳排放数据可靠度仍有待提升。对于其他高耗能行业，生产工序差异度较高，副产品类型与规格不一，碳排放配额的定量存在更大难度。核算机制有待成熟后再行发布，有利于碳市场的稳定。

第二，避免自下而上法产生收缩性政策。如何处理好当下与未来、安全与发展是碳市场发展中无法回避的问题。碳市场应充分发挥资源的高效配置，避免政策的限制影响行业经济、大宗商品价格。在年度周期实施完成后，下一年度对碳配额的调整机制与上述因素息息相关，需要充分论证。

第三，碳市场与行业碳达峰方案的协同效应。碳市场作为达峰方案实施的重要抓手，应重点以达峰方案中产能规划与整合、降碳技术的应用为参考，争取一地一策，甚至一企一策，科学分配碳市场配额，作为达峰方案落实的关键支撑。
 

稳步实施碳市场机制作用，确保达峰。部分学者认为达峰窗口期越来越短，碳市场的实施具有一定的紧迫性。但笔者认为，在摸清市场作用机制前，不应盲目实施，否则将可能出现两种极端：碳配额过于宽松，失去调节企业生产价值的真实目的；或是碳配额过于紧张，影响经济社会的平稳运行。适度紧张的碳配额才有利于生产资料的合理分配，不仅是要促进行业碳达峰，更要实现“真达峰”，避免达峰后一段时间，行业碳排放总量再次上升。因此，在时间窗口紧张的前提下，更应稳步实施扩容，才能保障行业稳步达峰、真达峰。

避免企业抢占碳排放配额基数，合理分配额度。在扩容尚未实施的空白期，企业仅受到一些地方能耗“双控”制度的管控，但由于各能源品种碳排放能力不同，无法对企业真实碳排放意愿做出有效约束。出于提高纳入碳市场元年所获配额的意图，部分企业或将对生产方式进行调整。在此期间，应充分发挥能耗“双控”制度的灵活机制，统筹协调行业碳市场调查工作与初始总量分配机制的实施。
 

世界主要经济体大多已建立碳市场或规划建立碳市场，实施碳市场的政府部门制定的政策存在较大的差异性、复杂性。区域方面，欧盟排放交易计划（EU ETS）在所有欧盟成员国以及冰岛、列支敦士登和挪威等国家运作。同时，不少城市级的碳市场也正在运行，例如在日本东京、美国加州等地。尤其是美国与加拿大，不同州市采用了不同的碳市场政策。

目前，新西兰碳市场涵盖行业最广，包括工业、电力、交通、建筑、国内航空、林业、废弃物等主要碳排放行业。其次为韩国，纳入了工业、电力、国内航空、废弃物等。加拿大与美国部分州市纳入了工业、电力、交通、建筑。以德国为代表的欧洲则纳入了建筑、交通、电力、工业等行业。

欧盟采用自上而下配额法。欧盟于2005年启动碳排放交易体系（EU ETS），采取的是自下而上到实施总量控制，并逐渐降低总量的方式确定配额总量。

我国碳市场扩容推迟的一大挑战是高耗能行业自下而上法确定配额存在较大难度，可借鉴采取欧盟自上而下配额法，并与强度弹性考核机制相结合，可避免配额供给过剩问题。全国碳排放交易体系可从国家层面实施总量控制，基于各地区、各行业的历史排放量，统一制定配额总量，再分配给各省市，并应用适度收紧原则缩减配额总量。

新西兰、美国以立法支持碳市场改革。2020年新西兰完成了全面的立法改革，为2021~2025年的碳市场实施奠定了基础，并使其契合该国新制定的2050年前实现净零排放的目标。与之类似，美国加利福尼亚州颁布了《关于加州碳市场立法的修正案》，于2021年1月生效。这些修正案包括调整配额价格控制机制、减少抵消信用的使用额度，以及在2030年之前更大幅度地降低总量。我国碳市场面临的阻碍可通过颁布相关法律法规予以缓解。

泰国建立监测报告核查体系。泰国面临与我国相似的碳排放数据问题。目前，泰国针对更多的行业建立了监测报告核查体系，与审计机制类似，采用第三方核查，担责的模式，对企业碳排放定期审核，但成本较高。

综上，世界各国均面临碳市场扩容难的问题。部分国家采用简化配额机制、实行动态调整的政策以降低行业门槛；部分国家采用推行立法、加强监测的手段以减少政策施行的阻碍以及确保数据的可靠。对我国而言，虽然碳达峰时间窗口逐年临近，但为了确保碳市场的有效性，充分发挥市场化机制，确保碳市场制度体系有效指导各行业企业稳妥有序降碳，确保我国经济社会平稳运行，碳市场扩容应科学合理评估。

许余洁（中央财经大学双碳与金融研究中心常务副主任）

莫兰（中央财经大学绿色金融国际研究院特邀研究员）

谭盛钰（中央财经大学双碳与金融研究中心研究员）