“碳中和”成两会热点 多位代表、委员建言全国碳市场建设

全国碳市场作为落实碳中和愿景的核心政策工具之一，其重要性也愈发突显。

2021年全国两会即将召开，今年，碳达峰、碳中和成为了新的重点议题。其中，全国碳市场作为落实碳中和愿景的核心政策工具之一，其重要性也愈发突显。

今年1月1日，全国碳市场首个履约周期正式启动，涉及2225家发电行业的重点排放单位；2月1日起，《碳排放权交易管理办法(试行)》正式施行，这标志着全国碳交易市场的建设和发展进入了新的阶段。

据生态环境部消息，2月26日至27日，生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳市场建设工作。他强调，从战略全局认识和把握应对气候变化目标任务，积极稳妥推进全国碳排放权交易市场建设。

在业内人士看来，碳市场的建立、完善将是一个漫长的过程。全国碳市场仍处于初期，会面临一些不确定性，而碳市场的不断探索、迭代、发展到走向成熟，还有很长一段路要走。

21世纪经济报道记者梳理发现，今年全国两会中，一些人大代表、政协委员的关注点正是全国碳市场建设。

全国碳市场建设仍处于初期阶段

全国政协委员、中国石化副总经理李永林指出，目前全国碳交易市场的建设仍处于初期阶段，仍存在一些问题制约着发展。主要是碳交易制度体系不够健全、配额分配不够科学合理、管理层级不够完备等问题。

比如，《碳排放权交易管理办法(试行)》缺少上位法，目前仍未出台类似《环境保护法》、《节约能源法》等国家层面法律支撑。

今年1月5日，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》，彼时有分析人士向21世纪经济报道记者表示，在法律法规体系中，与条例、法律相比，办法的定位是比较低的，但这一试行管理办法是碳市场法规建设和管理框架建设的一个良好的开端。

全国政协委员、中国人民银行上海总部副主任、上海分行行长金鹏辉今年提交了两份提案，其中一份也是关于碳市场。他亦指出，我国碳市场总体仍处于发展初期，并总结了发展初期的两大表现：

一是碳市场交易不活跃、碳价低迷。2020年末，我国试点地区碳价在14-90元/吨，而欧盟ETS 2019年平均碳价约28美元。

二是碳市场以现货交易为主，金融化程度不高。部分试点推出了包括碳衍生品的碳金融产品，但交易规模很小。而欧盟、美国等碳市场在建设之初就内置金融功能，一开始就是现货期货一体化市场。在现行全国碳市场建设路径和工作机制下，金融体系的价格发现、风险管理功能在二级碳市场中难以发挥。

全国人大代表、中科炼化公司执行董事、党委书记吴惜伟近日在接受采访时表示，从确立碳交易试点至今已过去10年，全国碳交易市场筹建已有3年，并在探索交易成果上见到了一定成效。但总体来说，国内碳交易市场的推进并未达到预期目的，企业未能在节能减排上取得效益，主动性不高。

吴惜伟总结，一方面，已试点碳交易市场仍存在规则不统一、政府干预过多、无法形成市场机制、企业信息不透明、市场参与者单一等问题。另一方面，一些市场的乱象抬头，投资机构参与碳市场的炒作，成为金融机构逐利的工具。

建议明确碳市场金融属性

基于当前全国碳市场仍处在发展初期的现状，上述代表和委员从不同角度提出了诸多建议。

其中，李永林建议，一是加快全国碳市场制度体系建设。立法先行，以较高层级的立法来保证碳市场的权威性，尽快出台《全国碳排放权交易管理条例》，为碳市场体系建设提供法律支撑。

他还建议统一配额分配方法，体现企业碳排放和减排先进性，通过优化配额总量来有效调节碳价，发挥市场机制作用，提高企业参与碳市场的积极性，促进企业更加科学高效实施减排方案，并利用CCER等相关机制推动节能降碳新技术、新产业、新业态的发展。

尽管碳市场本身是一个政府主导建立的市场，但业内人士认为，要充分发挥市场自身的作用，尽可能地降低政府对市场的不合理干预。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强向21世纪经济报道记者表示，比如把碳配额发下去之后，政府就不应该再引导价格，而是交给市场，政府做的事是立规矩，严监管。

吴惜伟建议，加强碳交易市场的监管，规范交易行为，加强政策供给，引导企业主动践行绿色新发展理念，真正把绿水青山转化为金山银山。

金鹏辉的建议更多侧重碳市场的金融属性。他提出，尽快出台国务院条例，明确碳市场金融属性。把碳配额列为金融工具，把碳配额现货、衍生品及其他碳金融产品均纳入金融监管。明确包括碳排放权在内的环境权益的法律属性及是否可抵质押，以及金融机构、碳资产管理公司等非控排主体的市场准入资格等。

金鹏辉同时建议，建立分工明确、协同推进的碳市场建设工作机制。生态环境部门重点负责“一级市场配额管理”，服务碳排放总量控制目标，做好配额总量核发、初始分配、清缴、超排惩罚等全流程管理。金融管理部门重点负责“二级市场交易管理”，服务碳交易市场建设目标，参照现行金融基础设施业务规则，指导交易所制定碳市场交易规则，做好金融监管。

他还指出，加大碳金融培育力度，鼓励金融机构参与碳市场交易，丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励配额抵质押融资、碳债券等碳金融创新，引导金融资源助推碳市场发展和有国际影响力的碳定价中心建设。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥向21世纪经济报道记者强调，任何一个市场如果要发挥有效配置的作用，它和金融市场的联系是必不可少的，否则它的规模、作用的程度、碳价的实现都会有极大的局限。全国碳市场应该至少留有一定的接口和碳金融、资本市场有互相沟通的地方，这至关重要。