中国建设碳市场的政策选择

气候变化是人类面临的共同挑战，各国普遍采取了减缓气候变化的行动和政策。中国政府在哥本哈根会议上向世界承诺：到2020年，单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%至45%。“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入，提出了碳强度降低的国家目标，即到“十二五”末碳强度下降17%。

但是，我国温室气体减排的长效机制尚未形成，减排的政策体系亟待改进。特别是“十一五”末期，为了完成单位GDP能耗降低20%的目标，各地甚至采取了较为激进的“拉闸限电”的方式，引起了广泛的关注和质疑。目前对我国碳减排政策普遍的评价是“行政手段多了，市场手段少了”。 碳税、碳市场这两种经典的市场化政策工具成为讨论的焦点。更多地使用市场化机制来实现碳减排目标成为学界和职能部门的共识。从目前的情况来看，碳市场已经成为中国现实的政策选择。

从目前的政策实践来看，职能部门已经开始推动“碳排放权交易市场”(本文简称为“碳市场”)，相关省市已开展了碳交易的试点工作 。然而，对于中国碳市场的政策目标、可行性、建设路径及模式，仍存在一定的争议。结合中国现实背景，对现阶段建设碳市场进行探讨，具有很强的现实意义。

中国建设碳市场的政策环境分析

第一，我国处在工业化高排放增长阶段，经济增长高度依赖传统能源消耗，很难立即采取大幅降低排放总量的减、限排措施。

第二，受要素禀赋和能源消费结构制约，化石能源储藏和消耗量大且缺乏弹性，能源结构调整的空间不大。我国的能源结构严重依赖煤炭，电力结构中火电的比例一直保持在70%以上，尽管新能源增长势头强劲，但可用于替代传统化石能源的空间有限，而世界上主要能源价格的高涨和供给不足，使我国转换优化能源结构面临极大的困难。尽管目前新能源、可再生能源的概念比较热，但是，如按近年能源消费增长趋势发展，可再生能源难以有实质性变化。

第三，争取发展空间(至少到2020年)是我国在气候问题下的基本诉求。到2020年，我国以14亿以上人口要全面建设小康社会和基本实现工业化，21世纪中叶14亿人口要基本实现现代化，这是世界历史上最大的社会转型过程，必然受到国际社会的高度关注。当前我国经济总量已位居全球第二，气候问题已经明显政治化，我国在减排问题上面临巨大的国际压力。在气候政策问题上、在气候谈判上，我国应争取发展空间；对减排的国内政策上，不易过早采用“激进的”总量控制手段。

继续运用好标准和管制为代表的“传统”政策工具

从国际经验来看，市场化手段只是作为直接管制的补充，标准和管制政策是减排的“基础性”工具。尽管目前对我国温室气体减排政策工具的普遍评价是“行政手段多了，市场手段少了”，但是标准和管制为代表的“传统”工具在近中期仍将是中国节能减排的“基础性”政策工具(陈健鹏，2012)。现阶段，在探索市场化减排政策机制的同时，应更多反思和改进传统“命令—控制式”减排政策工具。在考察和借鉴国际经验时，不宜紧盯欧盟的碳税、碳市场，应从“宽视野”关注减排政策工具的演进过程和具体政策环境，充分考虑我国现阶段减排的特征。

中国建设碳市场制度背景分析

制度背景包括市场经济环境、社会规范和制度、环境监管的机构、环境管理的体制机制、环境监管部门对碳市场的合理设计等因素。其中，市场经济环境，包括经济体制、市场发育程度等因素，这直接关系到企业对排污收费、排放权许可证交易等经济手段的反应。此外，温室气体政策作用的核心是能源，能源的市场化程度也直接关系到市场机制发挥作用。

第一，能源行业市场化程度低，重点减排行业市场化程度低。

第二，碳排放认证认可市场处于初级阶段，碳排放第三方认证核查体系尚未建立。

第三，过度依靠行政手段的路径依赖会制约市场手段的应用。

从目前的情况来看，我国温室气体排放的监管能力弱。能源计量、统计等基础工作严重滞后，能耗和污染物减排统计制度不完善，有些统计数据准确性、及时性差，科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系尚未建立。碳排放清单尚待收集整理、数据报告和监测体系急需建立。

实际上，我国从上世纪90年代就尝试了可交易的排放许可证这种环境政策工具，比如二氧化硫交易和水污染物排污交易等，但均以失败而告终。有很多研究试图来解释失败的原因。从根本上，这从一定意义上反映出我国环境监管体系(包括制度背景和技术背景)的“滞后”，与政策工具的应用不匹配。

为碳市场建设预留“学习期”

第一，结合温室气体减排政策工具的国际经验和我国的现实，本文认为现阶段在处理碳减排问题上，不宜对碳市场有过高的期望。从长期看，我国需要采用碳市场等典型的市场化手段。但是在短期，碳市场在我国温室气体减排的政策框架中，只能是一种“辅助性”工具，并不能成为我国整个减排政策的“基石”。“做实”和“优化”已有的温室气体减排政策工具是我国现阶段处理减排问题更加务实的政策选择。

第二，减排政策工具(及组合)只能解决碳减排的部分问题，没有一系列相关改革的推进和深层次问题的解决，减排的长效机制将难以形成。我国市场化工具的应用需要和一些深层次的改革作为基础和前提，至少包括如下几个方面：其一，打破垄断、推进市场经济的进一步完善；其二，推进能源资源产品价格改革；其三，改革财税体制。没有这些改革，可以预见，市场化手段的“优势”将难以实现。即便是借鉴国际经验，从“形式上”建设了一个碳市场，开展了若干单的交易，但是“内涵上”其市场化机制也难以发挥作用。

第三，中国碳市场建设的形态或许更接近于美国的实践，即从区域性、行业的碳市场开始，多层次的碳市场并存。基于总量控制的碳市场应控制在“有限范围”内，“碳市场”及其交易平台应该发挥引导“低碳”消费和投资的作用。在这个过程中，政府应加强监管，碳排放测算、报告与核查制度应先行。

第四，我国不宜过快推进全国性配额碳市场的建设。应循序渐进，从特定行业、特定区域开展碳市场的试点。可从自愿碳市场开始，逐步过渡到配额市场。在碳市场的建设上，应留有足够的“学习期”。

(备注：《中国绿色转型发展报告》全书由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军主编，本章由陈健鹏撰写。)

(本文系中国经济时报记者黄俊溢根据《中国绿色转型发展报告》第四章节摘录)