逐步转向碳排放双控是实现“双碳”目标的必由之路

访谈嘉宾

孙永平 华中科技大学国家治理研究院副院长、经济学院教授

阅读提要

碳排放总量和强度双控是更为直接的控制指标，打破了能耗双控指标对可再生能源发展和能源化工产业的约束，能够更好服务我国“双碳”战略。

虽然从能耗双控转向碳排放双控转型是一个必然趋势，但一定要循序渐进，切忌急躁冒进。

湖北要尽快通过荆楚大地集聚起来的“碳能量”，借助碳金融、低碳技术和低碳人才，大力推进能源转型，推动传统产业绿色升级，培育新的绿色低碳产业。

记者：不久前，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时指出，要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。在近日召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，“我们承诺的‘双碳’目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右”。推动能耗双控向碳排放双控转变，这一变化背后的深层考量是什么？

孙永平：实行能源消费总量和强度双控是落实生态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展的一项重要制度性安排。近年来，我国能耗双控工作取得了明显成效，能源消费总量增速明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。当然，能耗双控还存在对非化石能源和能源化工发展造成约束、能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。

从气候变化问题的本质来看，化石能源燃烧是导致全球变暖的最主要原因，控制化石能源消费的根本目的之一是控制碳排放，减缓气候变化。因此，碳排放总量和强度双控是更为直接的控制指标，打破了能耗双控指标对可再生能源发展和能源化工产业的约束，能够更好服务我国“双碳”战略。

能耗双控对一些地方或产业的发展形成了不合理的刚性约束，需要做出改变。目前，能耗双控指标并不考虑能源结构中可再生能源的贡献率和其环境价值，不利于非化石能源的良性发展。部分地区为达成能耗双控目标，对高耗能企业进行拉闸限电，对企业运营造成刚性约束。以现代煤化工为例，煤炭转变为化工产品，相当于煤炭形态的转变，并不是作为燃料直接烧掉，碳排放也相对较小。即使部分煤化工项目能效已达世界先进水平，但因自身规模大、能源消费总量高，其发展被能耗双控限制。

因此，推动能耗双控向碳排放双控转变关乎“国之大者”，是实现“双碳”目标的必由之路，是顺应全国绿色低碳循环发展的新形势的需要。

记者：从能耗双控逐步转向碳排放双控，将会给经济社会发展带来哪些改变？

孙永平：从能耗双控逐步转向碳排放双控，根本目的是早日实现经济发展与碳排放“脱钩”，建立绿色生产生活方式，推动经济社会高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供能源保障和注入绿色增长新动能。从能耗双控转向碳排放双控，可以说是一项系统性变革，影响着经济社会的方方面面。

对地方政府而言，考核指标从控碳的间接指标变成了直接指标，能促进其更好地根据当地资源禀赋发展相关产业。在能耗双控背景下，经济发展落后的西部地区分配的能耗指标较少，可再生能源的利用面临较大约束。从能耗双控逐步转向碳排放双控，有助于释放西部地区绿色增长新动能，进一步推动光伏、风电、水电等可再生能源发展。在碳排放双控背景下，“东数西算”等区域合作工程，将东部地区的高耗能需求引导到西部地区，充分利用西部地区丰富的可再生能源满足其用能需求，从而优化产业区域布局，促进东西部协同发展。

对企业而言，碳排放双控能够让企业自身技术特点选择用能方式和建厂，引导企业全面绿色低碳转型。一方面，由于排放指标的控制，企业对于低碳技术、清洁能源等新兴产业的需求增加，能促进市场对低碳产业的投入以及新技术的发展。另一方面，高排放的企业积极升级产业结构，寻求附加值高、碳排放低的产品生产，传统的钢铁、电力、化工等产业也不断进行技术改造升级。碳排放双控为企业绿色发展吹响了号角，通过政策驱动激励企业使用清洁能源，提高能源效率，减少碳排放，从而实现绿色低碳发展。

碳排放双控也为碳市场的发展提供了明确的政策支撑。碳市场是基于总量控制的配额交易体系，有了明确的碳排放总量约束目标，碳市场的配额总量设定就有了直接依据，碳配额的稀缺性也可以进一步凸显，从而更好地促进碳市场的碳定价功能实现，促进低碳技术创新。碳市场的发展也为碳汇项目开发提供了需求驱动。与此同时，将推动碳领域专业服务的发展，如碳资产管理、第三方核查机构、碳信用评级、节能低碳认证、碳审计核查、碳排放权交易咨询等低碳新兴服务业的发展。

记者：对于如何从能耗双控逐步转向碳排放双控，中央全面深化改革委员会第二次会议提出，要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。现实中怎样科学把握这一明确要求？

孙永平：转型往往伴随着阵痛，从能耗双控逐渐转向碳排放双控，是一个涉及面广、关联性强的系统工程，对于地方政府和企业都需要一定的适应期和磨合期，密切关系着每个从事相关行业人员的生计。因此，虽然从能耗双控转向碳排放双控转型是一个必然趋势，但一定要循序渐进，切忌急躁冒进。现阶段仍需建立完善的能耗双控制度，科学把握能耗双控逐步转向碳排放双控的节奏。

明确碳排放双控的路线图。目前，碳排放强度下降控制政策已经实行多年，但2030年实现碳达峰以后，我国将有明确的碳排放总量目标，一些地方还没有算碳总账，也没有编制温室气体排放清单，对于碳排放总量控制还缺乏明确的路线图。碳排放双控既要全国一盘棋统筹谋划调控，也要下足细功夫落地见效。在细化、优化、差别化分解碳排放双控目标的同时，还要从制度设计上避免“一刀切”。在碳排放双控政策上“先行先试”，从试点区域到全国循序渐进推动能耗双控向碳排放双控转型。

尽快建立基于县区级地方政府和企业的碳排放统计核算体系。现有的制度体系下，并未建立县区级地方政府的碳排放统计核算体系，这也就意味着无法对其碳排放总量形成约束和考核。要不断完善监测报告制度，鼓励企业配置监测设备，积累长期排放数据，完善数据台账和凭证管理，提高碳排放计算方法的适用性和排放因子的准确性，摸清控排企业排放规模、结构、类型，并根据行业和企业特点制定抽查和复查计划，确保数据的准确性。

稳步推进碳排放统计核算的立法工作。目前，我国法律对于碳排放统计核算的法律职责和碳数据的法律权属未有明确的界定。要加快完成碳排放双控相关的立法进程和监管体系，加快推动应对气候变化相关立法，明确碳排放统计核算的法律职责和碳排放数据的法律属性。

记者：2021年7月16日，全国碳排放权交易市场启动上线交易。当前，由中碳登带来的“绿色旋风”，正在为荆楚大地集聚“碳能量”。在推动能耗双控向碳排放双控转变上，湖北这个生态大省、制造业大省，可以在哪些方面体现作为？

孙永平：现阶段，湖北在推动能耗双控向碳排放双控转变上仍面临不小的挑战。当然，有挑战就有机遇，湖北要尽快通过荆楚大地集聚起来的“碳能量”，借助碳金融、低碳技术和相关人才，大力推进能源转型，推动传统产业绿色升级，培育新的绿色低碳产业。

积极推动能源转型，大力发展新能源。湖北可再生能源资源较为丰富，尤其是水电、风电，要进一步加快推进水电、风电、太阳能发电、光热发电项目建设，大力发展清洁能源，提高非化石能源消费比重，实施可再生能源替代行动。加快推进“源网荷储一体化”项目和“光储直柔一体化”项目，打造智能电网消纳新能源间歇性发电，加快建成清洁、低碳、安全、高效的现代能源体系。

推动传统产业转型升级。制造业是湖北的优势产业，是经济发展的支柱产业。过去，湖北近一半的碳排放量集中在电力、钢铁、水泥、化工等行业。因此，湖北要狠抓传统产业改造升级，以建设全国重要的高端制造业基地为目标，进一步推进钢铁、有色、化工、建材建筑、纺织等传统产业向高端化、绿色化、智能化、精细化、循环化转型升级，加快构建高效节能、先进环保、资源循环利用产业体系。

培育新的绿色增长点，持续布局低碳行业。湖北应持续瞄准绿色低碳技术发展，培育发展绿色低碳产业示范园区，争取一批绿色低碳技术相关的合作基地落户，建立信贷支持绿色低碳发展的正面清单，拓宽绿色低碳企业直接融资渠道。依托“中碳登”搭建“湖北绿色低碳产业综合服务平台”，着力培育低碳新兴服务业，推动绿色低碳技术在各领域应用转化。

充分发挥省级碳市场优势，促进碳排放的减量。作为全国首批七个碳交易试点之一，湖北积极探索了碳配额有偿拍卖、双20%缺口封顶等制度设计，被全国碳市场吸纳借鉴。应进一步扩大行业覆盖范围、推动碳市场扩容、丰富交易手段、鼓励碳金融创新，积极推动碳减排，为未来发展留出充足的碳空间。

探索利用生态禀赋的减排新路径，充分开发碳汇资源。湖北地处长江中游，生态优势突出，是江河大省、湿地大省、山林大省，应充分利用省内独特的生态禀赋，积极开展植树造林、湿地保育、山区绿化等绿色工程，增强草原、绿地、湖泊、湿地等自然生态系统的固碳能力，走出具有湖北特色的可持续发展之路，在应对气候变化的减排行动中依靠生态资源形成“湖北方案”。