我国林业碳汇制度政策措施都有哪些问题尚待解决

林业碳汇制度尚待解决的问题
林权性质决定着林业碳汇实施的主体、权利义务的承担、利益归属、风险承担等诸多法律问题，因此，林业碳汇的交易与国家的林权制度是密切相关的。中国的集体林权制度改革工作已经开展近十年，国有林权改革也于今年年初全面启动。从目前国内各地区实施改革的内容及实施情况看，中国的林权改革没有充分考虑和预见到国际林业碳汇市场的发展需求，国内相关法律政策中存在以下问题：
5.1我国法律尚未确立碳汇
碳汇概念并不是严格意义上的法律概念，亦或是称之为温室气体排放权尚未在法律上加以确认，不是严格的法律上的概念。由于现实中的任何生产和消费活动不可能实现碳的零排放，因此它是一个实际存在的环境资源的生产消费性的经济权利。我们现在需要解决的问题是在法律上应当如何界定这种权利，以便其通过市场手段在各个企业与消费者之间进行交易和分配。从民事法律关系发生的角度来看，这种财产权应当是平等主体之间基于双方自愿而订立的民事法律合同。但是就目前而言，我国的法律对此没有形成具体的规定，也即我国法律没有承认和确认碳汇----温室气体排放权。
5.2我国法律尚未确定林业碳汇
林业碳汇是林木吸收二氧化碳的生态功能在市场经济条件下商品化过程中产生的收益权，林业碳汇的法律属性应是林权的孳息物。林业碳汇的占有、取得、收益、处分权利是林权的一项新的权利内容，它扩充了现行物权法中用益物权的权能与内涵，丰富了物权法权利类型与内容。我国需要对现行的物权法、森林法加以必要的立法补充完善，对林业碳汇这种新型权利设置权利上的规范与保障，这是碳汇权的国内立法基础。在林权改革方面，以确认林权的承包经营权为核心，改变林业的经营管理全部由政府统一管理负责的模式，碳汇功能的经济收入也应当做为调动农民林业建设的积极性、主动性的因素。碳汇权利的主要价值体现在其转让出卖上，对碳汇权利的确认、收益、流转程序，也需要通过立法加以完善。在物权法体系下，规范碳汇权利的取得途径与程序，界定权利的边界与内涵。我国正在进行的林权改革，应当增加关于碳汇的立法与完善，一方面保障权利的明晰与交易安全，另一方面，也降低交易的成本与风险。
5.3配套法律制度缺失
配套的林权资产评估、林权抵押贷款、林木采伐许可等相关配套政策措施缺少对林业碳汇的特别制度设置，不利于林业碳汇的建立与发展。
林权是指法律确认的对森林、林地所享有的权利。包括对森林的所有权、使用权和处理权以及对林地的使用权。在碳汇概念引入后，碳汇收益权应当视作林权的一部分而纳入林权体系。碳汇收益权，以及温室气体排放权因而在实际应用过程中应当完善相应的林权资产评估制度。以及在抵押贷款制度中，《物权法》第一百八十条第七款规定：债务人或者第三人有权处分的法律、行政法规未禁止抵押的其他财产可以抵押。林权属于该款之规定，但是关于林业碳汇的特别制度设置并未纳入其中，因而有必要完善制度将林业碳汇纳入其规定。
林木采伐单位和个人采伐森林时，必须获取县级林业主管部门核发许可采伐的一种法定凭证。凭证明文规定采伐单位、批准机关、采伐面积、采代蓄积、出材量、完成更新时间等。林业碳汇项目申请立项时，必须经过林业主管部门许可，在一定期限内，为保证稳定的碳汇（温室气体吸收量），必须保证在项目期限内，碳汇林禁止以人为方式砍伐、毁坏。这就要求行政机关在颁发林木砍伐许可时，应当将碳汇因素考虑其中，禁止向碳汇林颁发林木砍伐许可，即现阶段林木砍伐许可制度中缺少关于林业碳汇的特别制度设置。
6  碳汇相关政策的滞后
现阶段，我国碳汇林业的主要运作模式为以政府为主导开展碳汇公益林业的发展模式。此种，政府主导型碳汇林业在现阶段是有其优势的。首先，在公众对于碳汇林业不甚了解的情况下通过政府的主导开发，可以用实际的案例向公众以及企业宣传碳汇林业知识，懂得碳汇林业发展的必要性及其意义；其次，政府主导型碳汇林业开发，在国内相关人才不够充足的情况下，在人员调配，资源使用方面有其独到的优势；可以充分调动科研人员，集约研究资源，更高效的探索出一套适用于国内、行之有效的发展方法。最后，政府主导型林业碳汇在项目审批立项方面有其独到的优势，政府作为职能管理部门，在开展活动时由于其性质可以简化程序，节约时间。
然而，在碳汇林业即将蓬勃发展的将来，只是单纯的依靠政府主导是行不通的。由于政府的独特属性，虽然在项目开展初期有其独特的优势，但是同时面临着许多问题：例如，政府承担项目的运营，必将占用大量的公众资源，从而引起财政负担过重，无以为继的问题；政府需要单独设立相关部门进行专门管理而造成行政人员冗杂、部门繁多的问题等。这些问题的存在向我们提出要求，那就是碳汇林业运作模式必将逐渐由政府主导化转向企业化、个人化。而这样的转化尚且面临着诸多我们不可回避的问题，我们必须通过制度的方式将其一一解决。
6.1经营管理模式的冲突
林业产权改革的首要内容就是明确产权、全面承包，以利于调动承包户的造林积极性，然而这种包产到户、分散的个体经营模式并不能与林业碳汇发展的要求相适应。因为林业碳汇发展需要的是规模产业发展、企业式统一管理模式，这样的差异必将产生矛盾。会对我国林业碳汇的发展空间有一定影响，不利于碳汇市场的发展。在此基础上去发展林业碳汇，必然会引起林业碳汇运转不正常，由于碳汇林业严格计量标准，可能导致碳汇合约不能正常履约。同时可能增加碳汇林的登记、管理等成本费。而相关的政策引导还没有制定，有待相关部门制定引导。
6.2林业碳汇项目周期长的冲突
林业碳汇项目的履行周期都很长，普遍有十年左右，且在履行期内林权主体丧失改变碳汇林用途的权利，即碳汇林项目确立以后，不能砍伐或改作其他用途，而多数集体林权个体则大多以经济林和用材林为目的，希望短期内见到经济效益。这样，投入周期长，见效时间长的碳汇林业与传统的经济林用材林的取舍之间产生矛盾。林农和企业往往不敢将财力投入碳汇林业。此外，个体林权户的经济能力有限，如果没有政策的引导调整和法律的制度保障，很容易失去对林业碳汇的热情与积极主动性。因而，亟待国家出台相应政策支持长周期的碳汇林业发展。
6.3公权力与私权力的冲突
个体林权与林业行政管理权之间在林业碳汇利益方面责任不明、权限边界不清，相应的政策模糊、法律规定缺失，林权改革中没有涉及林业碳汇利益的成本承担、碳汇取得与利益归属与利益流转方式与程序的法律规定，这些会都会增加林业碳汇发展的经济负担与制度成本。有必要制定相关政策，明确政府职能，确立林业管理部门的权利范围。公益林林业碳汇，国有林场，集体临场与个人、企业承包造林间的权属界限不明晰，关于如何界定林业碳汇公权力和私权利的规章政策尚有待于制定。
7  林业碳汇制度建设的构想
通过分析现有法律政策缺陷后，可以明显得出我国碳汇相关制度不完善与亟待健全的现状。据分析其中原因，固然有我国目前属于发展中国家而尚未被《京都议定书》所设定强制减排目标这一原因，但更多的原因是在于我国政府尚未对未来可能到来的强制性限制作出应有的警惕和防范。一旦我国面临强制减排任务，而国内无应对措施，可能导致一系列的诸如减排任务无法完成、对外贸易面临贸易壁垒的严重问题。我国应在国际协定对我国进行强制性限制之前加快完善我国的碳汇法律。明确，完备的法律依据是成功的碳汇林业建设的基础。因为该政策的核心是通过林业碳汇的建设而建立并运行一个碳汇市场。碳汇产权、市场以及市场中的交易活动必须依赖制度的保护，制度是市场正常运转的基本保障。迄今为止，我国关于碳汇只有部分指引性的政策出台，因此，有必要借鉴国外的实践经验，构建我国的林业碳汇相关制度。
7.1林业碳汇法律制度构想
7.1.1确定林业碳汇的法律框架
首先，通过修订《物权法》或者以司法解释的方式，对于现有《物权法》中关于温室气体排放权以及碳汇收益权的缺乏部分予以补充说明。只有首先在法律层面确定温室气体排放权以及碳汇收益权的正当性和合法性，在物权法体系下，规范碳汇权利的取得途径与程序，界定权利的边界与内涵，才能够保障林业碳汇市场中谈会的取得和许可交易。
其次，修订《森林法》，对现行的《森林法》作必要的修改补充，增设林业碳汇取得、交易的基本原则、制度与法律责任。其次由国务院发布《林业碳汇实施条例》，详细规定林业碳汇取得，交易的具体措施，使这一制度以行政法规的形式确定下来。这样，由于其较高的法律地位而可能从根本上的避免行政管理部门之争、省（市）之争而造成的执法不一 。
最后，通过补充修订关于林权资产评估、林权抵押贷款、林木采伐许可等相关配套法律制度，增加关于碳汇相关权利的特殊制度，完善相关法律制度中关于碳汇权利的保障和支持。
7.1.2以法律法规形式确定林业碳汇交易制度
（1）确认排放限额
政府首先应通过立法确定我国的减排目标，确定我国的碳排放行政许可制度，即只有获得行政许可的企业才可能进行二氧化碳排放。制定标准，确定选定企业的范围，应当包括炼油、能源、冶炼、钢铁、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等重工业重污染的行业；可以将我国自行确定的减排目标95%免费合理的分配给各企业，各企业分配碳汇多少应当以企业自身状况为基础，以免出现减排任务过高而无法完成的情况，促进企业加快技术改革，节能减排。
（2）确立抵消政策，鼓励企业减排。
所谓抵消政策，引用于排污权交易系统，原指以一处的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”，以抵消其增加的排污量。将其引入碳汇机制之中，出于碳排量总体的控制，对于碳排放企业的扩建与新建应当严格控制，只有在企业购买足够碳汇，或生产足够碳汇以抵消投产后可能带来的碳排放以及扩建过程中带来的碳排放，才能许可其生产。
（3）确立林业碳汇抵消制度
企业限定碳排放量后，虽然可以通过技术革新的手段减少温室气体的排放量。但对于减排技术已达极限的企业，由于温室气体超量排放的巨大违法成本，为了降低其排碳成本，必将把目光转向林业碳汇。通过购买林业碳汇、或者温室气体排放企业自造林业碳汇项目，减少其温室气体的排放量。即企业购买林业碳汇可以抵消企业的温室气体排放量，这将有力推动碳汇林业的发展。
7.1.3行政许可的立法完善
中国发展《京都议定书》的CDM林业碳汇项目是一种积极履行国际公约下国家法律责任的表现，一方面是承担附件一中国家履行其强制减排的义务，另一方面，也促进中国生态环境的改善。从实施国际公约的层面上看，中国的法律制度完善主要是需要解决CDM项目实施中的国际法与国内法的适用问题。而CDM林业碳汇在中国的实施首先以中国各级政府的审批为基础，在政府的管理模式下进行的。涉及到行政层面的法律关系较多，需要对政府的管理职能、行政许可等方面的相应立法完善，以适应CDM林业碳汇国内发展的需要。
7.2林业碳汇政策构想
7.2.1林权改革中探索碳汇发展模式
中国现行的林权制度改革是在坚持国家、集体林地所有权和用途不变的前提下，把集体林地的经营权和林木的所有权，通过家庭承包经营落实到农户，确立农民对林地的经营主体地位。改革的目标是实现林权清晰、产权分明的林权体系，但这并不意味着要把所有的国有林和集体林地全部进行实行个体承包，而应当根据各地林区的性质、树种、生长与需要，区别设立不同的林业产权制度，使得林权的内容和形式多样化。通过林权改革，对于不同权属的林业碳汇项目应当区别对待。
对自然风景区、特别的自然保护区、生态防护区、碳汇造林的这一类林地，林权仍然归国家所有，由国家统一管理，更适应其长期规划和发展的客观需求，与个体林权追求短期经济效益的经济林目的用途和功能共存并互补。由于碳汇造林在造林地选择、基线调查、碳汇计量与监测、树种配置与模式、检查验收、档案管理等方面都有特殊的要求。在国有林权制度框架下，可以建立专门的碳汇林项目，更好地满足碳汇林的特别条件与规范要求。国家林业局已经启动开展碳汇造林试点工作，在国家林业重点工程规划区域范围内，按照自愿的原则，开展碳汇造林的试点工作，探索与国际接轨并具中国特色的林业碳汇计量监测方法，为测算不同区域、不同模式、不同树种的营造林碳汇提供技术支撑和科学依据，为全国林业碳汇可测量、可报告、可核查（简称“三可”）奠定基础。这是有区别的林权制度的体现，可以成为国有林权主导的碳汇发展模式。
对于包产到户的农户小规模林业，由于其规模小，林地分散等原因，不适合于农户个人开展碳汇林业项目。可以通过企业租用农户林地，以集团化、企业化、正规化的模式开展林业碳汇。企业在国家相关政策的指引下，按照碳汇林的特别条件与规范要求，以正规化经营，精益管理的方式，租用农户林地，雇佣农户开展林业碳汇。
通过区别林业产权，区别对待的方式发展林业碳汇将是未来我国发展林业碳汇的趋势。
7.2.2建立健全对相关利益主体资金政策支持制度
碳汇林业属于公益林业建设范畴，国家将其纳入社会公益性事业进行管理，执行社会公益事业的法律和政策规定。据了解到，在不依赖CDM的非京都市场内，由于碳汇林业的周期长、见效慢的特点，可能导致农户、企业的积极性不高，而目前相关法律对各相关主体的资金政策支持还很弱，因此亟待加强。针对此情况，有必要出台碳汇项目资助相关条例，对于积极投身于碳汇林业发展的林农、企业等个人团体予以相对应的优惠政策和资金支持的措施。在确认企业投入资金进入林业碳汇项目的企业，经过审核应当给予减税、政府支持等相关政策的支持。对于大规模发展林业碳汇的林农，政府经过审核后可以给予资金补贴。通过对相关利益主体的资金政策支持，充分调动企业、个人的积极性。
7.2.3设置多学科专家咨询制度
由于林业碳汇项目是集林业、生态、经济知识相结合的综合体，但目前对林业碳汇进行管理的主要为林业部门工作人员，其林业知识丰富但生态、经济知识有限。而公益性和可行性林业碳汇项目是一项国际减少碳排放行动，其环境保护的意义是十分重大，我国在审批林业碳汇项目的过程中，需要首先考虑其公益性。一个项目能否实施，可行性起着决定作用。我国在项目的建设中，应结合我国的具体国情，对项目的可行性进行详细的评定，以利于项目的落实，保护我国和投资方的利益。所以我们想要将林业碳汇项目经营好，管理好，需要增加听取其他方面的专业意见环节，尤其是对项目可行性进行多学科咨询完善。
7.2.4 严格的计量制度
对林业碳汇进行监测和评估可以充分了解我国的林业碳汇的现状和潜力，为我国林业经济的可持续发展提供依据。虽然国家林业局气候办公室在2009 年制定了《中国绿色碳基金造林项目碳汇计量与监测指南》，该指南从成本有效性原则出发，采用的基于固定样地的连续测定办法，进一步规范了基于中国绿色碳基金支持下的造林项目产生的碳汇监测工作，其对类似造林项目的监测提供了参考。但是关于整个林业碳汇的计量还没有一个全国的标准，希望早日出台关于全国林业碳汇的计量与监测法规，有利于林业碳汇整体的发展，本文来源于中国碳排放交易网tanpaifang.com，转载须加网址。