如何怎么才能着力发挥碳排放权交易体系在节能减排中的作用

　　 十二五”时期应当着力发挥碳排放权交易体系在节能减排中的作用

　　“十一五”期间的节能减排工作，尤其是能耗强度指标在各地层层分解、逐级考核的办法取得了很大的成效，但与此同时，也带来了不少问题，如何进一步完善相关的措施，是当前设计“十二五”时期节能减排政策所要考虑的重要问题。

　　一、“十二五”时期节能减排要有效发挥市场机制的作用

　　目前来看，如何在国内各省区间科学合理地分配能耗强度和碳强度指标，成为了整个政策体系设计最为关键、也最为棘手的问题之一。发达地区认为，自身的能耗强度已经较低，节能减排的空间并不大，再进一步大幅削减其能耗指标，成本过高、难度太大；而经济相对落后地区的生产效率低，能耗指标高，减排空间大，机会成本小，因此应该让相对落后地区承担更高的减排指标。而欠发达地区则认为，自身的经济发展水平还很低，理应享有发展的权利和空间；既然国际上的减排都要实施区别发达国家和不发达国家的双轨机制，国内减排政策的设计也应当贯彻同样的原则，应当让经济发展程度更高的地区承担更多的减排责任。

　　客观而言，上述两方说法都有一定道理，然而既然发达地区和欠发达地区都不愿承担更多的减排责任，而要对方承诺更高的减排指标，那么全国的减排指标如何完成，所谓科学合理地分配减排指标岂非成了一个无解的难题？

　　事实上，发达地区历史排放多，确实应该承担更多的减排责任；与此同时，欠发达地区则拥有更大的减排空间和更低的减排成本，如果有一种机制能够将两者联系起来，发达地区可以出资金、出技术帮助欠发达地区实施减排，那么就能够实现两者的双赢，指标分配的问题也就不会显得那么尖锐。

　　从这个角度而言，目前的节能减排政策体系中最突出的问题还不是指标分配得不合理、不科学，而是缺乏一个良好的实现机制。由于各个地区都需要在自己的辖区范围内实现承诺指标，极端情况下就不得不用拉闸限电的方式，从而给地方经济社会的运行带来严重影响。但更为重要的，是上述方式带来的整体经济资源的错配，导致对全国整体经济效率产生的负面影响。

　　因此，要避免节能减排成为我国经济未来运行的“不可承受之重”，就必须在设计“十二五”时期节能减排政策时考虑引入市场机制，建立起“碳排放权交易体系”，从而能够使各种资源得到更好的配置。正如证券市场的建立能够使资金流向更有竞争力的企业，从而改善资源配置的效率，带动整体经济的增长。碳交易市场本质上也是促使资源流向节能减排空间最大、机会成本最低的地区和企业，一方面分担发达地区的减排责任，另一方面发挥欠发达地区的减排优势，推动各种减排资源的优化配置，有利于整体经济效率的提高。与此同时，碳交易市场的建立还可以调动起地区和企业开展节能减排的积极性，鼓励企业进行相关的技术创新和投资，形成相应的低碳产业，使得节能减排成为各地经济乃至全国经济增长的新动力。

　　二、碳排放权交易是市场机制发挥作用的重要途径之一，应当成为进一步完善我国市场经济体制、加快发展方式转变的突破口和重要抓手

　　要在我国现实的市场条件下建立“碳排放权交易体系”，有效发挥出市场机制在节能减排中的作用，将会面临着看似不可逾越的困难，其中最为关键的障碍是我国市场经济体制不完善而形成的制约。碳交易市场的有效运行需要一系列的基础和条件，包括全国碳交易体系的建立，地区和企业二氧化碳排放权账户的建立，地区和企业二氧化碳排放的监测、核实、汇报，相关合约的执行等等。二氧化碳不像其他污染物，它看不见、摸不着、闻不到，排了以后对周边环境也没有什么明显的、直接的影响，如何防止相关地区和企业在交易中弄虚作假，将是碳交易市场能够存在并运行的前提条件之一。目前，节能减排工作主要依靠政府行政手段的强力推行，如果要转到依靠市场机制来推动，那么在现有的市场环境下，政府是否有能力进行有效监管，各方能否保证企业进行诚信交易，都是很大的问题。

　　然而，我们不能仅仅从面临困难的角度来看问题，要认识到“碳交易市场体系”对于节能减排工作乃至整个中国经济社会未来发展的重要意义，必须把“节能减排工作中市场机制的发挥”放到我国进一步完善市场经济体制、加快转变发展方式的大背景下来考虑。

　　当前，我国的发展方式面临着由“高投入、高消耗、高排放”的粗放增长转向主要由技术进步和创新推动经济增长的迫切任务。要实现这种转变，必须要找到新的要素组合方式所带来新的竞争优势，它有赖于一个更为成熟和完善的市场体制，需要一个更为有利于创新的市场环境以及更为有效的监管和法治环境。而这些，正是建立一个碳交易市场并有效运转所不可或缺的。从这个角度来看，如果我们真正想要加快发展方式的转变，就应当将“建立碳交易市场，发挥市场机制在节能减排中的作用”作为其中的突破口和抓手。

　　目前节能减排工作中存在的一个突出问题是政府参与过深、责任过重，而市场作用发挥则相对不足。在未来五年的节能减排工作中，必须要将政府从一手包办的状态中解脱出来，如何发挥市场机制在节能减排中的作用应当成为“十二五”时期相关政策设计所必须考虑的核心内容，并成为进一步规范政府市场关系、推进我国市场经济体制改革的重要抓手。节能减排不仅是一个设定节能目标并通过各种政策手段来达到目标的过程，本质上它更应是一个重新调动、优化配置各种资源以达到节能减排效果的过程。碳交易市场应当像证券市场一样，成为我国市场经济体系的重要组成部分，在配置节能减排的各项资源中发挥基础性作用。

　　三、“十二五”期间建立“碳排放权交易体系”已经具备了相当的基础和条件

　　在建立和保障碳交易市场有效运行方面，通过“十一五”时期节能减排工作的大力推进，我国已有较好的人力、物力、组织和制度基础。第一，从国际经验来看，欧盟的碳交易市场（EU－ETS）自2005年开始运行以来，成为了世界上最大的碳交易市场，它覆盖了25个欧盟成员国的12000多家减排企业，对如何保障碳交易市场的有效运转，已经建立了一套相对完善的制度，积累了较为丰富的经验。第二，就国内参与碳交易的实践来看，通过清洁发展机制（CDM），我国已有不少企业参与到国际碳交易中，已在国内培养出了一批组织机构和人才，对于二氧化碳排放如何具体计算、监测，如何实施相关的规则进行交易，国内都已经积累了相当的知识和经验。目前国内也已有了北京、天津、上海等多家环境交易所，它们通过与国外合作，引进战略投资方，学习借鉴国外做法经验等多种方式，也积累了相关知识，为碳交易具体如何开展做好了人才、知识和机构上的储备。第三，从国内的政策实践来看，通过一系列节能减排工作的开展，重点企业在政府部门的帮助下，在能源监测统计、汇报审计等方面建立了技术、设备和人才的基础。相关部委和各地方也在能源统计、审核监控方面有了一定的基础和经验，建立了能源消耗统计审核等制度，培养了相关的组织、机构和人才。

　　综合以上来看，在我国建立碳排放交易体系并不是一切需要从零开始的工程，无论是从国际经验和国内实践看，还是从已有的制度、组织、技术、人才的储备来看，“十二五”时期国内碳排放权交易体系的建立和运行可说已经具备相当的基础和条件。

　　当然，碳交易市场的建立和运行事关方方面面，其艰巨和复杂程度非比寻常，必然会面临着许多目前所不能预料的困难，这就需要我们大胆设想、精心设计，积极稳妥地开展相关工作。然而，如果我们站在“加快发展方式转变”和“进一步完善市场经济体制”的高度，“建立碳交易市场、发挥市场机制在节能减排中的作用”无论是对加强市场建设、改善监管法治环境、规范市场和政府作用，还是进一步推动节能减排工作、促进资源配置效率、培育新经济增长点等方面，都具有极其重要的意义。它可以成为也应当成为未来五年我国市场经济体制改革的重要内容。

　　（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）