水土保持生态补偿的概念

水土保持生态补偿概念是为了研究解决现实中水土流失问题才被提出并被范式化的。总的来说，在现阶段人们对防治水土流失所产生的效益与造成或参与防治水土流失者所涉及的经济利益之间的关系的认识还存在着一定的误区。相应地在建设保护者、受益者、破坏者三者之间存在着利益分配不公的现象，进一步说，也就是在水土保持生态建设中，缺乏更有效的经济激励和约束机制。其结果，就是受益者无偿享用水土保持生态建设效益，建设者得不到应有的经济回报，破坏者得不到应有的惩罚和严厉制止，有关责任人没有保护水土资源的压力。这种利益关系的扭曲不仅增加了水土流失防治的困难，而且加剧了区域之间发展的不平衡和不协调，影响到社会福利在不同群体间的公平分配，甚至对地区和不同人群间的和谐发展构成威胁。

一、水土保持生态补偿的定义

“补偿”一词在《现代汉语词典》（第五版）中的解释是在某方面有所亏失，而在另一方面有所获得的叫补偿。在有关环境管理的术语中，补偿是指平衡社会大规模的发展项目对自然和社会功能产生的不利影响。关于生态补偿的概念，目前国内外不尽相同，有的国家将生态补偿定义为对开发造成的生态功能和生态标准的损害进行替代；也有人定义为对发展所带来生态机能和质量的损失的替代。尽管这些定义有它的局限性和不确切性，但都有其积极的意义，其目标都是要力求实现生态环境的动态平衡和良性发展。水土保持生态补偿是生态补偿的重要组成部分，其目的在于在全社会层面上，建立一种激励和约束机制，来平衡参与防治与造成水土流失者以及享受防治效益者三者之间的利益关系，使建设和保护者得到回报，享受效益者支付费用，破坏者得到惩罚，唤醒人们水土保持和生态环境意识，达到防治水土流失、改善生态环境的目的。

基于上述目的和本意，可对水土保持生态补偿作如下定义：为防治水土流失，维护、恢复和改善生态环境，通过调整各利益相关者的成本分摊和效益分配，以内化相关活动的外部收益或外部成本，促使利益相关者对水土资源可持续利用、生态环境可持续维护以及人类可持续发展做出最有利的行动选择的一种可持续的投入补偿方式或平衡手段。水土保持生态补偿的效用大小取决于政府支持程度和市场机制完善程度。

二、水土保持生态补偿的内涵

水土保持生态补偿是以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，支撑经济社会可持续发展为出发点，以恢复和保全维持生态系统平衡的水土资源储量为宗旨，以防止水土流失、提高水土保持生态服务功能，改善、维护、恢复和合理利用水土资源为主要内容，通过调整相关利益者的经济利益分配关系，来内化相关活动外部成本的制度。水土保持生态补偿的依据是“资源有价、环境有价、生态功能有价”，“谁破坏、谁补偿”，“谁造成水土流失、谁治理”，“谁收益、谁补偿”。水土保持生态补偿的实质就是通过调整相关主体生态利益及其涉及的经济利益的分配关系，来激励水土保持生态建设行为和约束破坏水土资源的行为，实现区域水土资源存量动态平衡。它有四个方面的含义，一是水土保持生态建设者和保护者为改善水土保持生态服务功能所付出的额外保护或建设成本，以及为此而牺牲的发展机会成本应得到回报或补偿；二是享受水土流失防治效益者应支付费用；三是计征生产建设活动主体因其造成人为新增水土流失，引发生态环境问题、导致生态功能损失或降低的费用，作为防治水土流失和改善生态环境的投入，使外部成本内部化；四是力求在全社会形成节约资源、保护环境的良好氛围，增强水土保持和生态环境意识。

建立和完善水土保持生态补偿制度，不仅是合理与有效利用水土资源、促进生态环境改善的迫切需要，而且也是建立落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措，具有重要的现实意义和战略意义。

三、水土保持生态补偿的外延

目前，水土保持生态补偿无论是从理论层面，还是从实践领域来看，外延太大和太小的问题同时并存，尤其是对补偿对象和补偿范围认识不一，差别较大。例如，关于补偿对象的计列，有的明确为林草、梯田、坝地、谷坊等具体有形物，有的则涵盖为原地貌，有的还包括某种行为过程（如放牧、砍柴等）；补偿范围的计列，有的限定在山区、丘陵区、风沙区，有的明确为所辖行政区域，有的没有做出明确的规定；或者对水土保持生态补偿外延的理解，仅认为水土保持生态补偿是一种费用，即为控制水土流失而征收的费用。

不难看出，对水土保持生态补偿外延界定的不明确性，必然导致认识上的模糊，在实践应用中也很难有针对性，影响水土保持生态补偿的效用。

实际上，水土保持生态补偿，是针对一切影响某一既定区域水土资源存量和水土资源结构稳定的人为活动而言的。这里所指的人为活动，既包含防治已有水土流失的水土保持生态建设活动，又包含引发水土流失的生产建设活动。因此，水土保持生态补偿的外延，既包含对水土保持生态建设活动效用的补偿，又包含对引发水土流失行为的后果进行的补偿。

四、水土保持生态补偿的构成要素

水土保持生态补偿具有三个基本要素，分别是水土保持综合防治主体、水土保持综合防治受益主体、生产建设活动破坏水土资源主体，也就是水土保持生态补偿的施益者、受益者、破坏者。反过来说，施益者是指防治水土流失的参与者，包括水土保持生态建设者，以及为防治水土流失、改善生态环境而牺牲发展机会者；受益者是指享受水土保持综合防治生态效益的主体；破坏者是指扰动地表、造成人为新增水土流失或潜在水土流失危害者。需要说明的是，这里的破坏者有别于通常意义上的破坏者，是指在取得生产建设活动收益的同时客观上对水土资源造成破坏的主体，包括主观上故意和非故意两种情况。

水土保持生态补偿的施益者、受益者、破坏者组成水土保持生态补偿的两个基本关系，即受益者对施益者的补偿关系和破坏者对施益者的补偿关系。对于前一种基本关系，理论界普遍认可是成立的。但是，上述后一种基本关系，在已有的相关文献中，大多数学者认为，应该为破坏者对受害者的补偿。根据作者多年参与水土保持生态建设的实践，以及对生态补偿内涵的深刻理解，作者认为将破坏者对施益者补偿更为贴切。这是因为水土保持生态补偿的目的是防治水土流失、维持和保护水土资源、改善生态环境。生产建设活动破坏水土资源引发水土流失的主体，理应对其破坏水土资源导致生态环境恶化的行为付出代价，这是确定无疑的。但是如果补偿流向是破坏者向受害者，那么受害者完全有可能将补偿来的资金或其他物资等用作他途，不一定用于水土资源状况的改善，这显然有违水土保持生态补偿的初衷。如果补偿流向是破坏者补偿施益者，则补偿的资金或其他物资就能够保证用于水土资源的维护和改善上，确保水土保持生态补偿目标的实现。对于破坏者向受害者的补偿，严格地说，应属于赔偿而非补偿。

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