矿产资源开发利用生态补偿机制与政策研究

从生态补偿的历史来看,西方国家生态问题凸显较早,它们是生态补偿制度的探索者。如果从20世纪20年代爱尔兰运用分期付款方式对私有林地进行补助算起,生态补偿在西方国家已实行了80余年。此后,美国、德国、日本等国根据各自面临的具体问题也开始了多方面的探索,初步建立了生态补偿的制度框架,形成了以生态税收、市场交易、转移支付、慈善捐赠、产品生态认证等多种手段支撑起来的较为完整的框架体系。一些发展中国家,如哥斯达黎加、印度、巴西等国,也开始了自己颇具特色的探索。

美国首先通过法律手段为制定矿区生态补偿政策提供依据。在1920年,美国出台《矿山租赁法》明确要求保护土地和自然环境。1977年,美国国会通过并颁布第一部全国性的矿区生态环境修复法规《露天采矿管理与(环境)修复法》。美国一些地区在制定有关政策法规时注意到,单独采用收费手段并不总是有效的,需要与其他手段结合起来使用。[15]德国对矿山开采带来的生态环境破坏问题重视很早。除了税收以外,德国法律也利用“费”等方式来解决自然资源开发带来的环境与生态问题[16]。联邦矿山法对矿山的开采则严加限制,要矿产资源开采企业对矿山复垦作出保证。矿山法规定:矿业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施,预留足够的复垦专项资金,一般约占企业年利润的3%;必须对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复。

我国从20世纪80年代中期开始探索实施矿产资源开发生态补偿方面的理论与实践,虽然当时没有专门的矿产资源生态补偿政策法规,但有关矿产资源综合利用和环境治理的要求在一些政策法规有所体现[17]。到20世纪90年代中期,开始对矿产资源开发征收矿产资源税,用以调节资源开发中的级差收入,促进资源合理开发利用。1994年又开征了矿产资源补偿费,目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发,维护国家对矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境破坏的情况,但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题[18]。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护作出了规定,要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人,应向有关部门缴纳履行上述责任所需的费用,即矿山开发的押金制度。这一政策理念,符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵[19]。

2005年8月,《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)中提出探索建立矿山生态环境恢复机制,要求地方各级人民政府应对本地矿区生态环境进行监督管理,明确治理责任,保证治理资金和治理措施落实到位[20]。新建和已投产矿山企业要制定矿山生态环境保护与综合治理方案,报经主管部门审批后实施。对废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理,按照“谁投资、谁受益”的原则,积极探索通过市场机制多渠道融资方式,加快治理与恢复的进程。财政部、国土资源部等部门应尽快制定矿山生态环境恢复的经济政策,积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。

我国一方面通过立法来规范资源环境管理、保护、治理费用的使用,另一方面通过财税政策建立生态资源保护专项基金,国家财政通过设立国土资源大调查等各类专项资金,加大对基础性、公益性和战略性矿产资源的勘察投入,支持矿产资源保护和矿山环境治理[21];制定了矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款的征收使用管理办法,研究出台了一系列税收政策,如对部分资源综合利用产品实行增值税优惠政策,调整了包括煤炭在内的部分资源性产品的资源税税额标准等。在立法方面,我国已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。在已经出台的《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境保护法》及《土地复垦规定》中都对矿产资源综合利用和矿山环境治理提出了要求。正在制定的《矿产资源保护条例》,强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出了实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。

在国家政策法规的指引下,各省市如广东、黑龙江、辽宁、河北、云南、四川等纷纷颁布实施了矿山生态环境保护的地方性法规[22]。1993~2002年,全国已有17个地方不同程度地开展了生态补偿费征收工作,并分别制定了相关管理办法。黑龙江省研究制定了科学的矿产资源开发生态补偿标准体系,要求各地环保部门结合本地实际研究制定和完善矿山环境治理、生态恢复标准,科学评估矿产资源开发造成的环境污染与生态破坏,提出矿山环境整治和生态修复目标要求,同时联合国土资源部门制定矿山环境保护与治理规划,实施环境综合整治和生态修复工程,根据矿山环境治理和生态恢复成本,并考虑矿山企业承受能力和有关受损状况,合理确定提取矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金,以及征收矿山生态补偿基金的标准[23]。辽宁省等地方还在严格执行环境影响评价的基础上,对矿山闭坑实行环境保护验收和生态审计。

从我国现行生态补偿相关的各项政策可以清晰地看出,现有生态补偿政策主要是一些部门性的政策,或在一些部门性的政策中零星、分散地纳入了生态补偿的概念。从严格意义上说,上述与生态补偿相关的政策还不能称为生态补偿政策,确切地说应当是针对单一要素或单一工程项目的补助政策[24]。尽管如此,这些生态补偿相关政策在保护生态环境、调节生态保护相关方经济利益的关系上发挥了积极作用,对于完善我国生态补偿机制具有重要参考价值。综合起来看,我国现行的生态补偿相关政策存在的主要问题有:政策基本上还不是以生态补偿为目标而设计的,带有比较强烈的部门色彩;整体上还缺少长期有效的生态补偿政策;在政策制定过程中缺乏利益相关方的充分参与;补偿标准普遍偏低;资金使用上没有真正体现生态补偿的概念和涵义。

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