推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展全面绿色转型

俞海

《减污降碳协同增效实施方案》(以下简称《实施方案》)近日印发，明确提出“十四五”时期乃至到2030年减污降碳协同增效工作的主要目标、重点任务和政策举措，为减污降碳订立了具体的任务书和施工图。这是深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，落实碳达峰、碳中和重大战略决策的重要行动，促进经济社会发展全面绿色转型的重要抓手，对建设人与自然和谐共生的现代化、实现建设美丽中国和清洁美丽世界的宏伟目标具有重要意义。

充分认识减污降碳协同增效的重大意义

是我国立足新发展阶段大力推进生态文明建设的必然要求。从世界范围来看，全球正在经历百年未有之大变局，气候变化关乎全人类生存和发展，保护生态环境、应对气候变化，是人类面临的共同挑战。作为世界上最大的发展中国家，中国愿意主动承担应对气候变化国际责任、同世界各国一道合作应对气候变化，为全球环境治理贡献力量。从国内情况来看，进入新发展阶段，人民群众对美好生活的要求不断提高，而当前我国生态环境保护形势依然严峻，全面绿色转型的基础仍然薄弱。这决定了在当前阶段，我国既要减污，实现生态环境质量根本改善，又要降碳，为实现2030年前碳达峰打好坚实基础，二者缺一不可，同时还要协同增效。

是我国贯彻新发展理念统筹推进“五位一体”总体布局的必然选择。党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。这要求我们必须坚定不移贯彻绿色发展理念，生态环境保护必须着重从源头上治理；环境治理的深度要大力延伸，加强对高碳能源结构、高耗能产业结构调整优化；环境治理的领域进一步拓宽，要将治理重点逐步拓展到应对气候变化等更广泛的领域。二氧化碳等温室气体与常规污染物排放具有同根、同源、同过程的特点。推动减污降碳协同增效，不仅可以同时实现“低硫”“低氮”和“低碳”，将“浅绿”变“深绿”，而且有利于推动经济结构绿色转型，实现扩绿和增长。

是我国构建新发展格局持续推进美丽中国建设的根本路径。减污降碳协同增效通过倒逼能源结构和产业结构转型升级，降低能源和原材料消耗，生产更多绿色低碳产品和服务，推动绿色产业发展，有利于形成我国经济贸易新的增长极和增长点。并且，通过绿色产业链和绿色价值链优化升级相关的生产、分配、流通、消费体系，有效统筹国际和国内两个低碳产品和服务市场的最佳结合点，构建起绿色低碳的国际国内双循环，对构建新发展格局可起到重要支撑作用，是美丽中国建设的重要路径。《实施方案》将工业、交通、城乡建设、农业等作为重点领域，加强能源绿色低碳转型及生态环境准入管理等源头管控措施，将对结构调整、布局优化、深化供给侧结构性改革等产生积极影响，对构建新发展格局、建设美丽中国发挥重要作用。

深入理解减污降碳协同增效的深刻内涵

2020年中央经济工作会议提出，要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。2021年4月30日，习近平总书记主持中央政治局第二十九次集体学习时强调：“要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。”贯彻落实《实施方案》，必须深入理解和把握减污降碳协同增效的深刻内涵。

一是深入理解减污降碳协同增效的三个发展阶段。第一阶段，开始认识到减少碳排放可以同时对常规污染物治理产生协同效益，或者实施污染治理可以同时额外减少碳排放。2001年，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第三次评估报告首次明确提出了协同效益/协同效应的概念，即温室气体减排政策的非气候效益。第二阶段，认识到减少碳排放能够同时减少污染物排放，控制污染物排放能够减少温室气体排放，而且都能产生健康效益和降低成本。也就是说，除了环境效益外，还能产生社会和经济效益。第三阶段，通过污染物减排与碳减排，在产生环境、经济、社会等各种协同效益的基础上，开展协同控制和治理。联合国可持续发展目标(SDGs)包括清洁能源、消费和生产、可持续城市和社区、气候行动在内的17项目标，将环境成本与气候变化控制目标融合在一起，协同控制成为实现SDGs的重要途径。我国2015年修订的《大气污染防治法》提出“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，这是减污降碳协同从理论到实践的重大飞跃。

二是深入理解减污降碳协同增效三个层面的内涵。首先，减污与降碳必须协同。国内外理论和实践都证明减污与降碳具有高度同源性、协同性。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》实施过程中，在能源、产业、交通、用地四大结构调整和专项治理行动方面实施了一系列重大举措，根据评估，2018年—2020年，全国 SO2、NOx、一次 PM2.5、VOCs 和氨(NH3)排放量分别约下降367万吨、210万吨、125万吨、218万吨和99万吨，同时累计减少CO2排放5.1亿吨。其次，减污降碳不仅要协同还要增效。IPCC第四次评估报告指出“综合减少大气污染与减缓气候变化的政策与单独的那些政策相比，可以提供大幅度削减成本的潜力”。推动减污降碳协同增效，这里的增效，不仅是要实现环境效益，而且要产生经济效益和社会效益。因此，要坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进。积极推动“增效”，坚决避免“减效”。第三，减污降碳协同增效成为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。对于促进绿色转型而言，实现减污降碳协同增效处于总揽全局、牵引各方的地位，必须系统推进、形成合力。《实施方案》明确了责任分工，细化了26项任务措施，其中生态环境部牵头14项工作，发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部等多个部门按职责分工负责相关工作。

三是深入理解减污降碳协同增效要避免三个误区。首先，减污降碳协同增效政策是生态环境保护和温室气体减排真正实现协同增效的有机融合，而不仅是在环境政策中提及气候减缓和适应相关措施，或者在气候政策中提及污染防治的简单拼接。其次，减污降碳协同增效中的“碳”既包括二氧化碳，也包括非二氧化碳类温室气体，《实施方案》提出“加强消耗臭氧层物质和氢氟碳化物管理”和“强化非二氧化碳温室气体管控”。另外，减污降碳协同增效是生态环境治理与温室气体减排的全方位协同，而不仅是大气污染治理和应对气候变化的协同，应扩展到大气、水、固废、土壤等环境要素以及生态文明建设等范畴的协同治理。

准确把握减污降碳协同增效的主要着力点

实现美丽中国建设和碳达峰、碳中和目标愿景是全社会的共同期待，要在不同领域、不同部门、不同区域、不同层次加强协同工作，推动减污降碳协同增效工作取得积极进展。

一是紧扣重点领域，强化源头防控。加强生态环境分区管控，严格生态环境准入管理，推动能源绿色低碳转型，加快形成有利于减污降碳的产业结构、生产方式和生活方式，实现经济社会的可持续发展。紧盯重点领域，推进工业、交通运输、城乡建设、农业、生态建设五大重点领域协同增效工作，把实施结构调整和绿色升级作为减污降碳的根本途径，强化资源能源节约和高效利用，充分发挥减污降碳协同治理的引领、优化和倒逼作用，推动工作取得成效。

二是坚持系统观念，优化环境治理。持续优化治理目标、治理工艺和技术路线，加强技术研发应用，推进大气污染防治、水环境治理、土壤污染治理、固体废物处置等领域减污降碳协同控制。加大氮氧化物、挥发性有机物以及温室气体协同减排力度，推进移动源大气污染物排放和碳排放协同治理。大力推进污水资源化利用，提高工业用水效率和用能效率。合理规划污染地块土地用途，鼓励绿色低碳修复。强化资源回收和综合利用，加强“无废城市”建设。

三是鼓励先行先试，开展协同创新。开展减污降碳模式创新，探索可推广、可复制的经验和样板。在国家重大战略区域、大气污染防治重点区域、重点海湾、重点城市群，加快探索减污降碳协同增效的有效模式；在国家环境保护模范城市、“无废城市”建设中强化减污降碳协同增效要求，探索不同类型城市减污降碳推进机制；鼓励各类产业园区积极探索推进减污降碳协同增效；推动重点行业企业开展减污降碳示范行动，支持打造“双近零”排放标杆企业。

四是注重统筹融合，完善政策制度。充分利用现有法律、法规、标准、政策体系和统计、监测、监管能力，建立健全一体化推进减污降碳管理制度，形成激励约束并重的政策体系。加强协同技术研发应用。完善减污降碳法规标准，推动将协同控制温室气体排放纳入生态环境保护相关法律法规。加强减污降碳协同管理，研究探索统筹排污许可和碳排放管理，加快全国碳排放权交易市场建设。强化减污降碳经济政策，提升减污降碳基础能力。

五是加大宣传力度，讲好中国故事。全方位宣传减污降碳协同增效工作的重要意义和阶段性成效。加强国际合作，利用好现有的双、多边环境与气候变化合作机制，拓展和深化在减污降碳领域的合作。协同推进全球应对气候变化、生物多样性保护、臭氧层保护、海洋保护、核安全等方面的国际谈判工作。加强减污降碳国际经验交流，为全球气候与环境治理贡献中国智慧、中国方案。

作者单位：习近平生态文明思想研究中心、生态环境部环境与经济政策研究中心

文章来源：中国环境报