二次征求意见 碳排放权交易机制重订

时隔两年，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例》再度公开征求意见。

3月30日，生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(下称，“草案修改稿”)，并开始为期一个月的公开征集意见阶段。2019年4月，生态环境部曾就上述暂行条例的征求意见稿公开征求意见。

此番发布的《草案修改稿》中在职责分工方面提出，国务院生态环境主管部门负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放交易及相关活动进行监督管理和指导。省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告对核查等相关活动。

有关登记机构和交易机构，《草案修改稿》明确应建设全国碳排放注册登记和交易系统，以记录碳排放配额等持有、变更、清缴、注销等信息，提供结算服务，组织开展全国碳排放权集中统一交易。对此行使监管职能的机构根据《草案修改稿》应是，“国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院证券监督管理机构、国务院应行业监督管理机构”。

配额总量需要通过配额分配的方式落实至企业。1个单位碳排放配额相当于向大气排放1吨二氧化碳当量。碳排放配额的分配方式包括免费分配和有偿分配。根据《草案修改稿》，初期以免费为主，后续根据要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。

按照国际经验和国内试点实践，碳市场交易体系建设初期一般采用全部免费分配或绝大部分配额免费分配，之后不断增加拍卖在配额分配中的比重的路径。

重点排放单位义务方面，《草案修改稿》提出，应根据国务院生态环境主管部门制定的温室气体排放核算与报告技术规范，编制其上一年度温室气体排放报告，载明排放量，于每年3月31日前报起生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门。

所谓温室气体排放报告主要是指，载明重点排放单位温室气体排放量、排放设施、排放源、核算边界、核算方法、活动数据、排放因子等信息，并附有原始记录和台账等内容的报告。《草案修改稿》指出，报告所涉数据的原书记录和管理台账应至少保存五年。

有关排放核算与报告技术规范，经济观察报此前采访了解到，企业碳排放核算国际上最常用的是ISO14064-1，但其中没有排放因子，相关数据大部分需要从IPCC2006，国家温室气体清单指南中去找，此外还可以从发改委此前发布的温室气体排放核算方法与报告指南，可以找到相应的排放因子。

碳排放核算相关标准订立的工作正在广泛展开。今年3月，生态环境部根据《碳排放权交易管理办法(试行)》编制了《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》，旨在规范全国碳排放交易市场企业温室气体排放报告核查活动。其中规定了重点排放单位温室气体排放报告的核查原则和依据、核查程序和要点、核查复核以及信息公开等内容。

另据国家发改委3月25日消息，国家发展改革委环资司副司长赵鹏高主持召开专家座谈会，中国国际工程咨询有限公司、中国电力企业联合会、等单位的专家与会交流。下一步，环资司将组织有关机构和专家，尽快研究提出科学合理、简明适用的碳排放核算要求，明确核算边界与核算方法，指导各地区各行业扎实开展碳排放摸底和达峰前景分析。

在自愿减排核证方面，《草案修改稿》显示，国家鼓励企业事业单位在中国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代、吸附或者减少。

《草案修改稿》还提出，“国家建立碳排放交易基金，向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入基金管理，用于支持全国碳排放交易市场建设和温室气体削减重点项目”。

暂行条例实施后，不再建设地方碳排放权交易市场，现存的市场应逐步纳入全国碳排放交易市场，具体步骤有待确定。

从体制机制层面看，目前碳交易制度体系不够健全、配额分配不够科学合理、管理层级不够完备等问题：《碳排放权交易管理办法(试行)》缺少上位法，目前仍未出台类似《环境保护法》《节约能源法》等国家层面法律支撑。此外，有关碳核查目前缺乏国内的统一的标准。

对此，业内人士对经济观察报表示，碳核查管理办法也曾出过，但未执行，因为相关规定并不细致。碳交易需要有完整严密的法律框架，建议需要建立应对气候变化法，或者叫碳中和法，其下需要有碳交易法，就是碳交易管理条例，继而再设立碳核查相关的规章制度，以形成完善的法律体系。