对中国农业发展的建议

、国家政策和持续农业

几十年来中国农业政策的一个中心原则就是实现全国的区域的食物自给。相关的政策工具，包括研发投资、投入要素的补贴、内部粮食流通限制、政府粮食购销、基础设施建设（包括灌溉、梯田、垦荒）和最小生产指标。尽管伴随着快速的人口增长和相对稀缺的水土资源，这一以产出为核心的目标已经实现。但是，这一目标的获得是以环境为代价的。因为资源基础的快速退化，农业的可持续性受到了威胁。粮食购销政策限制着地方政府进行其他发展行动的财政能力。在区域和地方尺度上食物安全政策的实行，强迫农民甚至在不能够进行一年一熟的土地上生产粮食。考虑到粮食生产的可持续性，可持续农业工作组的政策建议包括：取消内部粮食流通限制，允许区域在比较优势的基础上开展粮食生产；放宽进出口限制，以便于进入世界市场；取消对农药、化肥、水的直接和间接补助，以减少过多使用农药和化肥带来的环境污染；以可持续发展为目标重新分配农业研发投入。

1978年以来，随着一系列的改革，中国的食物产量取得了显著增长。生产责任制和新技术的采用是这一增长主要贡献因素。多数人认为在2030年，中国养活 15亿人的将主要依靠技术进步。尽管文献中对新技术在过去和将来对食物生产至关重要的作用已经阐述得十分明白，但是农业研发投资占GDP的比例相对于其他经济部门、相对于其他国家的投入比例都很低。发达国家对农业的研发投入占农业GDP的2~3%，发展中国家占1%，而中国对农业研发的投入占不到农业 GDP的0.5%。在全球农业市场上的竞争力取决于知识和技术。可持续农业工作组建议中国增加对农业研发的投资，把它作为将环境持续性和基于市场目标的研究战略的一部分。

市场经济的竞争需要有受过教育的劳动大军。中国农民和他们的技术推广顾问的生产技能相对较高，但它们的金融管理、市场与环境技能和知识相对较少。可持续农业工作组建议增加对农民和技术推广人员的教育投资，以实现持续资源管理的经济和环境双重目标。还可利用其它国家的经验和适宜的技术。

一个引起全球关注的问题是人类活动对气候变化的贡献。在全球对话中中国保持发展中国家的地位，但既然中国是温室气体排放的大国，就必然参与问题的解决。考虑到中国广大的土地资源基础，农业和森林能成为碳汇，以及促进土地管理的新政策能够带来额外的经济和环境产出，首选的土地管理技术包括减少耕作、脆弱土地上的永久植被覆盖的恢复、减少作物残留秸秆的焚烧、减小草地放牧压力。采取这些措施将减少水土流失和沙尘暴，固定几百万吨的碳。

2、草地持续利用——发现和建议

1997和1998年，可持续农业工作组将草地管理作为野外考察和研讨会的重点，并考察了内蒙古干旱草原和南方高海拔地区的暖湿草地。尽管存在严峻的环境挑战，但认为两个地区都具有发展潜力。

中国有4亿亩的草地。如果管理完善，75%是可以持续利用的。由于各种因素，如海拔、纬度、降水、气温、物种组成、土壤类型、市场位置等的不同，各地持续牲畜载畜量显著不等。考虑到中国的政策和项目一直强调粮食安全，畜牧业及其支撑服务的公共投资非常之少。在传统土地管理体系和游牧生产的状况下，中国的大部分草地已经持续利用了几个世纪。最近几十年，社会体系随着新政策而发生了变化，大面积的草地发生了严重的退化，牲畜量超出了持续载畜量。所产生的影响包括饲草产量降低、沙漠化、生物多样性的丧失、农村贫困和甚至到达首都的沙尘暴。持续草地管理的成熟技术可以从澳大利亚和美国引进，但可能产生积极的结果之前，需要政策、制度和基础设施的相应的改变。改善的草地管理体系能够增加退化草地的饲草和载畜量，保护生物多样性，使草地成为碳汇。持续草地管理的一个关键因素就是控制土地，以适应饲草的供需形势。

可持续农业工作组鼓励下列旨在改善草地管理的政策和行动：

1)能够适应饲草供需形势的土地控制体系；

2)其它国际成熟技术的示范和推广；

3)引进适宜技术。例如，大体型牛的引进可能因为它们需要更多的饲草而导致总产量反而下降。

4)建立制度机制和基础设施，以便：进入较远的市场、传递准确的价格信号和其它信息以影响生产决策、解决牲畜供需时空矛盾的金融机制。

5)经济和环境效益较低的其它草地利用方式，如森林、自然保护区、生态旅游等。

3. 黄土高原持续利用——发现和建议

可持续农业工作组于1997年在内蒙古、1999年在黄土高原考察了资源管理、研究中心、农场、土地开发项目、沙漠治理、水资源管理项目，并与研究人员和地方官员、农牧民进行了交流。

黄土高原包括黄河流域11个省区的部分，总面积约500,000 km2。年均降雨黄土量从西安的600mm到北部沙漠地区的不足200mm不等。主要地形有塬、梁、峁。这一地区遭受着全球最严重的水土流失。河流的泥沙淤积给下游带来了许多危机——水质差、流量变率大、洪峰季节的洪灾。高原地区抽取了大流的水用于灌溉等。在许多低流量的年份，甚至长期都没有黄河水入海。

黄土高原以外的耕地也已经退化。过多的耕作导致有机质的丧失、风蚀、水蚀、土壤水汽丧失、生产成本升高。用设计简单的灌溉项目进行过多的灌溉，导致了以前高产地区土地大面积发生盐渍化。

可持续农业工作组围绕着可持续发展在黄土高原考察了存在的主要问题，提出如下建议：

1)降低耕作强度，通过更完善的增加植被覆盖与作物残留秸秆相结合的措施保护土壤。国内外可持续耕作体系的适宜技术应在该区加以示范。要实现持续发展，必须杜绝陡坡地的耕作和过度放牧，并重建永久性植被；还要考虑十分脆弱坡地地区的移民搬迁。

2)增加黄河水资源保护委员会的权力和财力，以保证水资源在各使用者之间的公平分配、现实的水价，并采取更为综合的自然资源管理战略。

3)适应市场按需求发展家畜生产作为提高收入的手段。发展反刍家畜生产作为陡坡退耕和土地管理的补充措施。伴随这些措施，进行推动市场发育的基础设施建设。

4)改善基于客户和市场的农业研发与技术推广服务体系，采用其它国家的适宜技术进行项目示范。

5)黄土高原及相似地区的农村发展中创造更多的非农就业机会。对人口流动的限制，制约着生活在边缘土地上的农民离开农业而在工业和服务部门寻找更好的就业就会。

4. 红壤丘陵地区的水土资源持续利用——发现和建议

可持续农业工作组2000年的野外考察和研讨会针对于中国南方红壤丘陵区。该区土地面积占全国的12%，地形复杂，集高山、丘陵、稻田、河流和湖泊于一体。亚热带及热带的气候环境很适宜农作物的种植，为种植不同种类的农作物提供了便利条件。海拔较高的地区则为森林。

工作组选择湖南和江西两省作为研究重点，因为他们直接参与了旨在恢复主要湖泊的一项政府新政策。修复鄱阳湖、洞庭湖及其它湖泊的部分堤防，以便它们能够在减轻洪灾危害、候鸟栖息及水产业方面发挥更大的作用。

由于政策的变化（特别是山江湖项目）和市场机遇的增多，红壤地区的经济和环境在过去的20年里发生了巨大的变化。但是为了确保农业的经济和环境可持续性，仍然有许多问题需要解决。这些问题包括：

1)农药特别是杀虫剂的过量使用；

2)化学肥料的超量使用和养分平衡的丧失；

3)农作物残留秸秆等的焚烧；

4)由于土壤侵蚀、有机质减少、工业污染和水利用率较低而造成的土地退化；

5)用于综合性农作物和牲畜生产系统的研究和技术转化的公共投资水平较低；

6)政府用于谷物存储的花费太高，以致限制了在其它方面的投资；

7)与退田还湖相关的经济、环境和社会问题；

8)农业劳动力特别是成年男性劳动力的大量转移，影响着土地利用和地方经济。

可持续农业工作组建议采取下列旨在改善资源管理行动：

1)综合虫害治理战略（IPM）。农药使用量在东南亚国家正在降低，但在中国因作物种类和环境条件原因仍在增长。政府不同部门在农药管理、生产和销售方面所起的作用相互冲突。中国应该开发综合虫害治理战略，使该战略成为生态农业和健康食品发展战略中的一部分。应该实施示范项目以检验综合虫害治理战略，并引导农民和大众传媒的参与。

2)中国政府应该采取协调性的工作来提高农业技术推广人员在市场销售、金融管理和环境工作等方面的技术。

3)中国政府应该改变农业研发的服务重点，通过提高经济效率和环境保护的科学战略来逐步增加其对农业研发的公共投资。这个战略应该将重点放在实用性研究、技术示范及农民参与的投资上，使他们在管理环境的同时能够更多地参与到市场经济中来。

4)继续关注退田还湖。中国政府应该增加在以下方面的投资：

*为因退田还湖而失去住房和生活来源的人们提供住房和就业机会；

*恢复河流和湖泊的生态功能，增加旅游业的发展机会；

*能够充分利用季节性洪水带来的经济机遇而发展农作物生产、畜牧业和水产业的技术研发和试验

5)工作组建议额外的投资用于稻田和坡地耕作体系，更适宜而有效的利用作物残留秸秆的土地管理体系的开发、研究作物残留秸秆的工业用途。示范项目应该能够体现项目的经济和环境目标是互为补充的。

5. 东南沿海地区的农业结构调整——发现和建议

可持续农业工作组在东南沿海地区开展了野外考察和国际研讨会。这一地区的农业正经历着市场机遇的变化、与其他部门的资源竞争、合资企业在特区的投资等剧烈转型。主要事实如下：

1)东南沿海地区的各种经济，包括农业，正在快速发展。有时看起来好像发展的速度超过了这一地区的吸收和管理这种发展的能力。

2)关于严重的环境问题的描述和文献很多。水污染是这一地区可持续发展的最大挑战。社会各界逐步认识到这些问题，正在采取一些积极的控制和减轻措施。

3)本区的农业积极响应市场机遇，包括传统的粮食生产用地被用作园艺业、花卉业和水产业。农业产值增长迅速。

4)大量的耕地被改用作非农用地——工业、城市、交通和休闲娱乐。

5)通过农业产业化合资企业引进了大量的技术。但这些企业的经济生存能力值得怀疑。

6)本区拥有充足而坚实的科研能力，科学正在指导重大问题的决策。

7)研究经费的分配和运用仍旧有弱点。科技推广能力及其持续管理，而不是推广人员的教育和和咨询作用的减弱，引起了关注。

8)目前政策、项目和管理对保护资源基础的不足之处逐步引起广泛关注。例如，工业和农业污染管理的能力有限，产生了负面的环境效应并进一步降低了农业的竞争力。

9)2000年持续农业工作组在野外考察和研讨会基础上针对南方红壤地区提出的建议，也适用于沿海地区。这些建议涵盖了如下方面：减少负面环境效应的食物安全政策；熟练技术推广人员作为教育者的需求；市场经济中受教育工人的重要作用；过多的农业生产要素投入的经济和环境成本；研发投入在获得持续农业增长中的中心作用。

可持续农业工作组提交委员会的最后一个年度报告在如下领域中给出了建议：

1)水污染：来源于管理不善的化肥使用、集约化养殖场及水产养殖。水污染是东南沿海地区最严重的农业环境问题，农业部门造成的水污染甚至比工业更严重。解决严重的水污染问题需要一系列明确的行动，如：

*完善农业环境管理的体制；

*环境R&D投资；

*提高公众对污染威胁可持续发展的认识；

*采取具体措施，大量采用补救技术。

2)化肥使用效率低与过量使用：本区所用氮肥中约30-50%流失到环境中。中国是在世界上化肥使用量最多的国家，远高于发达国家集约化生产系统的使用量。同不协调的产品组合那样，宏观养分失衡也是造成低效率的原因之一。其后果是多方面的：提高了农民的生产成本而降低了纯低收入；化肥厂造成的空气污染；水体富营养化；饮用水水质下降；赤潮出现次数增加以及蔬菜中硝酸盐含量过高等。解决措施也必须是多方面的，必须将技术、法规和经济措施结合起来：

*取消化肥生产的间接补贴；

*引入污染征税措施，以提高效率与利用率；

*基于比较优势和国内资源成本的合理生产；

*提高农民的环境成本意识并对不善的化肥管理实行罚款；

*鼓励高效和平衡施肥；

*取消化肥销售推广人员的收入刺激。

3)农药过量使用：尽管各种农药是生产者在食物和纤维生产中提高生产率的重要因素，但农药的过量使用是持续生产的严重障碍。虽然有明确证据表明，中国的农药用量通常过高，但使用量却一直还在增长。农药过量使用会：

*导致农民的死亡或生病；

*由于在农药上不必要的开支，造成农户收入下降；

*降低下游鱼类生产的价值；

*增加为满足饮用水标准而进行水净化的成本；

*由于食物中农药残留过多，从而降低食物产品在国内外市场上的竞争力。

需采取的行动包括：

*完善综合虫害治理的国家战略。该战略应成为更广泛的环境友好生产、食物安全等发展战略的组成部分；

*消除政府各部门在农药法规、生产及销售管理方面的矛盾。

4)食物安全：化肥、农药及兽药的超量使用造成很多农产品的硝酸盐等含量及残留水平均高于国内及国际贸易允许的水平。因而，不但消费者面临着严重的健康风险，而且国家也会遭受出口税收损失。需采取的纠正行动包括以上针对农药、化肥所提出的诸项措施，以及对可用于食物市场的迅速检测残留物方法的开发进行研究。

5)养殖业造成的空气与水污染：中国的经济成功与收入的不断提高，导致了养殖业部门（特别是猪肉生产部门）的迅速发展。然而，经济上的收益也带来了严峻的生态惩罚。大量猪粪、禽粪未经处理直接排入河道，进入大气的氮氧化物和氨的释放量日益增加。处理畜禽粪便的技术是现成的，尽管有些还需进口或加以改进以适应中国国情。然而，中国现在还没有一项针对粪便处理的国家战略。建议应需采取的行动有：

*制定出台养殖业废物管理的国家战略，为地方行动提供总体框架；

*改进政策与条例框架，提出定义明确而可行的排放标准，以及有效的粪便处置收费；

*对破坏法规条例的行为引进的惩罚措施；

*传播“最好实践活动”的信息，特别要加强对那些在猪肉和禽类生产中占重要地位的小生产者进行宣传；

*吸取欧盟和北美仅靠规制措施的失败教训，取得畜禽粪便管理的较好效果。特色农业发展    对农业发展的建议    我国农业发展存在的问题    农业发展思路    现代农业存在的问题    中国农业发展方向    现代农业发展存在的问题    中国农业发展状况    农业发展存在的问题    乡村产业发展的建议    当前农业存在的问题    农业发展的意义