建立和完善矿产资源开发利用的生态环境补偿制度

7.5.1 建立绿色GDP制度

“绿色GDP”是指从国内生产总值(GDP)中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用,而得到的经过环境调整的国内生产总值。绿色GDP不是主张将一种东西计入GDP,而是主张将另一种东西从GDP中剔除。这“另一种东西”就是“生态成本”,即经济发展对环境造成的污染和对自然资本的消耗。绿色GDP与生态环境有着密切的关系,它要求我们在进行经济活动时注重生态环境的保护,把生态环境的破坏、资源的浪费降到最低限度。

绿色GDP不仅能反映经济增长水平,而且能够体现经济增长与自然保护和谐统一的程度,可以很好地表达和反映可持续发展观的思想和要求。绿色GDP占GDP的比重越高,表明国民经济增长的正面效应越高,负面效应越低。绿色GDP能反映经济社会发展中所付出的资源生态环境的代价和资源环境价值的损耗,可以对区域经济社会发展作出全面、客观、公正的判断,同时也能为资源开发利用生态补偿提供有效的依据。

率先在西部生态重点地区试行绿色GDP核算,使当地政府和当地居民的生态贡献得到社会承认,激发地方政府和当地居民对生态环境保护的内在积极性,实现生态脆弱地区经济社会的可持续发展,达到保护、发展、致富的共赢。

7.5.2 明确矿产资源生态补偿的主体与责任

明确生态补偿的责任主体是建立生态补偿机制的前提。在矿产资源开发过程中,国家和采矿权人作为受益方应该成为补偿主体,而资源地政府和居民作为受损者应该成为受偿主体。补偿主体应通过多种渠道和方式为受偿主体提供补偿资金和援助,用于当地生态环境的治理和恢复。国家应从政策、项目和资金等方面向资源所在地适当倾斜。矿业权人是造成矿区生态环境问题的直接责任者,不仅应当采取积极措施治理环境污染,而且必须依据一定的标准,按照其开采的矿产资源的数量和对环境的破坏程度,从其收益中拿出部分资金用作对生态环境恢复的补偿。

生态环境保护兼有全国性和地方性公共产品的双重特性,所以必须具体明确划分中央和地方政府在生态补偿方面的事权、财权,清晰界定各自的财政支出范围,优化财政支出结构,提高财政支出效率。充分发挥中央在生态补偿中的主导作用,把生态补偿列入财政活动范围,把生态补偿收支纳入系统化、法制化的财政预算管理轨道,在财政预算中单独设立环境保护类收支项目。地方财政也应重点支持地区生态补偿,以环保技术推广和环保产业为重点,加快生态治理与保护的科研开发和运用推广,集中资金扶持环保企业和生态保护工程。

7.5.3 将矿产资源生态补偿管理纳入规范化、法制化轨道

只有把矿产资源生态补偿的主体、补偿的标准、补偿的方式等具体内容通过法律的形式明确下来,才能切实保证补偿的实施。首先,要加强生态保护立法。在已有法律条款基础上,尽快建立和完善矿产资源开发利用生态补偿相关法律法规,在法律上明确规定生态补偿的主体与客体,补偿的原则、依据和标准,为矿产资源生态补偿顺利开发提供法律依据和保障。其次,结合新疆自然环境的特点,制定专项区域自然生态保护法,对生态环境保护与建设、自然资源开发与管理、生态环境资金投入与补偿的制度、政策和措施进行统一的规定和协调,以确保生态补偿工作顺利开展。三是进一步加强生态保护执法力度,对生态补偿进行必要的行政干预和强制,切实为矿产资源的合理开发利用、生态环境的有效保护提供可靠保证。同时,要进行生态保护执法体制的改革,努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉的现象,实行垂直管理,彻底解决执法力度、监控力度不足的问题。要规范生态环境补偿税费的征收、使用行为,通过立法确立资源和生态环境税的统一征收、管理制度,规范使用范围,真正建立起反哺的生态环境补偿费管理体系。

7.5.4 建立多元化的生态补偿资金投资和保障机制

生态建设以及当地人民生活的改善属于公益事业,国家理应投入一定的资金用于资源开发地生态环境的建设。国家除了采取财政转移支付、项目支持等措施以外,还应在财政、税收、信贷、投资、产业和技术等政策方面对矿区生态环境建设项目实行优惠政策,对生态保护事业予以扶持。另一方面,按照“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则,建立多元化、多渠道的生态补偿资金投资和保障机制,通过多种方式筹集生态环境建设资金,包括完善矿产资源有偿使用制度,征收资源环境税,建立矿产资源保护专项基金,鼓励替代资源的开发以及能源矿产资源的综合利用等,促进生态环境保护产业的发展,实现矿业开发与环境保护同步双赢的良好局面。

7.5.5 完善环境税收政策

目前世界上有许多国家通过开征环境税来解决资源开发中环境保护问题。环境税是政府为了保护资源环境而对开发、保护和利用资源生态环境的单位和个人,按照其对生态环境与资源开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免的一种税收。环境税在经济合作和发展组织国家已经比较成熟,税种设置包括碳排放、能源销售等。根据国外发达国家环境保护的经验,开征环境税可以对破坏和污染环境的行为进行有效的监督和管理,增强资源开发者与利用者的环境保护意识。因此,我国也应当借鉴国外经验,适时开征环境税,有效地解决治污所需资金不足的问题。建议中央可以凭借其国家政权力量先在一些经济发达地区和从生态建设中受益较大的地区开征环境税,通过经验积累,逐步建立起全国范围的生态环境税收制度,为生态环境补偿提供一个长期、稳定的资金来源。

7.5.6 建立环境保护基金

环境基金的来源可以是排污收费、矿产资源使用费、特定产品收费,也可以通过对外合作交流,争取发达国家和国际性金融机构的优惠贷款,还可以是来自国内外基金、各种民间社团组织及个人的捐赠等。中央应适度放宽财政信用政策,允许地方拥有一定限度的地方公债发行权力,通过发行环境资源保护债券,开拓新的筹资渠道。同时,企业进行环境技术创新和产业化,政府应组建风险投资基金,引导和带动民间资本的参与,以弥补环境产品价格定位偏离实际价值的损失,提高环境技术产业的经济效益。环境基金主要用于治理资源开发和利用所造成的环境污染破坏,改善资源地生态环境。环境基金运营由基金管理公司规范运作。

7.5.7 建立环境产权界定制度,构建环境产权交易市场

按照“环境有价”的理念,建立现代环境产权制度,以平衡环境外部经济的贡献者、受益者以及相关主体之间的利益关系。要做好环境产权的贡献界定和损害界定。凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人,都应获得环境产权的收益;凡是对环境造成损害的地区、企业或个人,应当给予一定的经济赔偿。凡是享受了环境外部经济的地区、企业或个人,应该向良好环境提供者支付相应的费用。建立相应的环境产权利益补偿机制,包括横向利益补偿机制和纵向利益补偿机制,横向利益补偿机制是指环境外部经济的受益者对贡献者直接补偿,纵向利益补偿机制是以国家为主体的间接补偿。前者主要是在环境产权关系与利益边界比较清晰的情况下,由环境外部经济的受益者直接向贡献者进行补偿。而后者主要是在环境产权难以确定、利益边界比较模糊的情况下,通过政府征收环境税费筹集环境补偿资金,然后通过财政转移支付实现对环境产权外溢部分的间接补偿。

目前资源和环境保护的较大缺陷是管理机制和压力机制过多而利益驱动机制和动力机制缺乏,即缺乏市场机制。生态补偿的市场化机制有赖于建立公平交易的环境产权交易市场。产权主体相互间通过市场机制的调节可以提高交易的效率。交易主体为获得所需的环境资源产权会竞相出价,通过竞争使产权归属于出价最高者。获取此环境资源产权的高成本必然会促使权利主体有效地使用权利、保护权利,还可以避免对该环境资源的产权垄断所导致的污染环境、过度利用资源、低效率运作和外部不经济性等。

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