加快推进区域碳排放权和排污权交易融合

蒋春来饶胜

《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)近日发布。《意见》要求，培育发展全国统一的生态环境市场；建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场；推进排污权、用能权市场化交易。同时《意见》明确，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制。

碳排放权交易和排污权交易是建设生态环境市场的重要组成部分

碳排放权交易和排污权交易同属环境权益交易，是建设生态环境市场的重要组成部分，我国已开展过长期的探索与建设工作。2011年，北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳“两省五市”开展了碳排放权交易试点工作。2021年，以电力行业为突破口，启动了全国碳排放权交易市场，对推动电力行业碳减排起到了重要作用。同样在2011年，我国开始了排污权交易试点工作，共有28个省在全省或者省内部分区域开展了排污权有偿使用和交易试点。各地积极探索创新做法，不断激发交易市场活力，对于探索环境资源的市场化交易机制发挥了重要作用。总体上，无论是碳排放权交易，还是排污权交易，目前正处于从试点和前期建设阶段向深化推进的关键时期。

贯彻落实《意见》要求，培育发展全国统一的生态环境市场，必须在深化碳排放权和排污权交易制度设计的同时，推动二者在机制、政策和标准上深度融合。本质上，两者具有相同的理论依据、相似的交易框架、类似的交易系统、一致的监管机制，具备深度融合的理论基础和实践依据。以此为突破口，在大气污染防治重点区域系统谋划和推进排污权、碳排放权等环境权益的协同增效，对于提高环境管理效能、提升环境资源利用效率、实现减污降碳协同增效、推进全国大市场建设具有重要意义。笔者建议，从实现环境质量持续改善、推动减污降碳协同增效和兼顾现实可能性的角度，逐步推进区域排放权交易机制的建立。

温室气体和常规污染物具有同源性、同排放介质和减排措施一致性的显著特征，在实际管理中密不可分。因此，可以考虑将二氧化碳等温室气体视为一种特殊大气排放物，将碳排放权交易和排污权交易统称为排放权交易，将二氧化碳、氮氧化物、挥发性有机物等不同的排放物作为不同的交易标的，在实施综合、一体化、协同的管理战略基础上，依据自身属性进行差异化制度设计。

推进区域排放权交易机制建立的建议

一是以完善制度设计为重点，分阶段推进重点区域各类排放权益交易市场化的协同和增效。

从近期来看，建议扩大常规污染物排污权交易地域范围，试点建立京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区等重点区域排污权交易市场。目前排污权交易体系以行政区划为边界范围，缺乏基于环境质量的区域排污权交易体系设计。京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区等区域因其特定的地理特征和气象条件，大气污染物跨界传输特征明显，大气环境质量同质化现象日趋明显，具备运用市场机制和经济杠杆为污染减排增添后劲的基础条件。建议在现有地方性排污权交易试点基础上，探索构建区域主要大气污染物排污权交易机制，实现区域层面企事业单位的常规污染物排放权指标统一管理，并通过建立区域交易市场，优化配置环境资源，以市场化机制为突破口深化污染减排，加速提升重点行业的污染防治整体水平。

从长期来看，在重点区域常规污染物排放权交易试点后期，对温室气体和常规污染物排污权交易机制进行深度融合。第一步，建立协调统一的目标确定方法。通过定量化工具，分行业识别区域温室气体和大气污染物的协同减排效益，统筹考虑重点区域两个交易体系总量控制目标，并适当向低碳倾斜，以碳减排统筹“双减”目标，从机制初始端调控“总量池”，以达到减排效益最大化的目的。第二步，以促进正协同效应、强化发挥市场配置环境资源的决定性作用为目标，进一步优化交易机制。包括对二级市场建设的优化、对具有协同减排效益的减排项目的倾向性设计等。第三步，借助绿色金融实现减污降碳。加大对新能源、节能增效等战略性新兴项目的倾斜力度，对此类项目试行包括碳金融、排放权抵押贷款投融资、租赁等金融机制的优惠政策，促进资源优化配置效率。第四步，与排污权交易回购政策相衔接，由第三方机构代管的回购体系，优先回购市场上因协同减排产生的富余排污权，鼓励并引导企业开展协同减排措施。此外，可探索研究设置同一标的物来代表排污权和碳排放权的可行性，适时启动建立基于同一标的物的初始配额分配技术方法和交易机制。

二是整合优化建立区域排放权交易管理平台，统一调配和有效管理区域环境指标资源。

依托碳交易全国注册登记系统和交易系统，构建重点区域排放权交易管理平台。以降低协同实施成本、提高环境管理效能为出发点，从基础支撑系统、交易管理平台和相关监管体系建设为切入点，实现相关基础信息的互通互联和协调整合。比如，可以采取直接在全国碳交易注册登记系统中增加模块的方式，建立碳排放配额和常规污染物排放权确权的数据共享机制，提高政策实施便利性和日常监管效率。在全国碳交易管理机构，构建能实现省、市、县多级统一联网的区域排放交易管理平台，服务京津冀及周边地区、长三角地区等跨区域排放权交易工作，为排放权交易、监测评估提供场所、设施和服务，并履行相关职能。

作者单位：生态环境部环境规划院

文章来源：中国环境报