加快推进全国碳排放权交易市场建设的若干思考

　　□ 全国碳市场建设应处理好与区域市场政策的衔接、协同关系。在区域碳市场存续期间，坚持发挥其“试验区”的作用，鼓励地方试点创新，比如支持地方碳市场适时增加碳市场行业覆盖范围，将更多行业纳入进来；持续优化排放核算标准及配额分配方案，形成在全国可复制、可推广的经验；支持地方自愿减排市场、碳普惠市场发展，为形成全国多层次复合型碳市场格局奠定基础。

　　□ 作为全球控排规模最大的碳市场，我国应积极参与全球碳市场规则制定，在全球碳市场发展中发挥引领作用。积极争取引导国际“行业减排”的碳价机制建设，加强国际航空和航海领域碳排放相关规则的研究，加快与相关领域碳抵消及减排机制的对接。逐步探索建立相关行业机构、服务企业以及专业人才储备，提升我国民航运输业等的绿色高质量发展能力和影响力。

　　2022年4月发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出培育发展全国统一的生态环境市场，这对建设统一、规范、高效的全国碳排放权交易市场具有重要指导意义。全国碳市场自2021年7月16日启动上线，截至2022年6月24日，碳排放配额累计成交量1.93亿吨，累计成交额84.3亿元，已经成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。
 

　　当前全国碳市场仍处于发展的初级阶段，市场规模和影响力与中国在国际应对气候变化领域的重要地位还不相称。主要存在以下发展问题和短板障碍：
 

　　首先，国家层面缺少碳排放权交易的相关法律法规。现有立法位阶不高，多为政府规章和规范性文件。如没有应对气候变化的相应法律法规，“环境保护法”和“大气污染防治法”等单行法不完善，“碳排放交易管理条例”或“碳排放权交易法”等上位法缺失。其次，有关碳排放权的内涵和产权界定、排放权交易规则、交易双方的权利与义务、交易纠纷解决办法以及排放权交易试点的法律授权等也没有相关的法律制度界定。
 

　　各地方碳市场在政策体系、制度设计等方面都有自己的特点和侧重点，在碳排放试点的规则、配额发放、核查、报告等相关管理，以及碳配额价格等方面都存在较大差异，要形成建立全国统一清晰、简单易行的碳交易市场机制存在不小的挑战。此外，流动性是形成全国统一碳市场的基础，碳市场作为新兴市场目前流动性较低，在全国碳排放权交易市场建立后，如何与各地方碳市场衔接起来实现碳资产的自由流动，形成一个流动性充足的统一碳市场体系也亟须破局。
 

　　我国碳金融产品创新研发尚在萌芽阶段，试点碳金融产品的交易和使用并不活跃，往往停留在首单效应上。以上海碳金融市场为例，主要业务有碳基金、碳排放权质押（包含CCER质押和碳配额质押）、借碳、碳回购、碳信托和碳配额远期等品种，产品开发仍以围绕碳排放权开展，而国际碳金融市场中已出现了跟碳足迹挂钩的贷款、债券等金融工具。由于我国试点碳市场建设之初并未涉及衍生品市场，使得碳金融中介市场及各类服务机构发展滞后，尚未形成较为完整的服务链，也未建立起对应的碳金融服务体系。
 

　　全国碳市场建设是一个复杂的系统工程。结合国内外市场建设经验，全国碳市场仍需从顶层设计、市场体系、交易机制等方面深化推进各项工作。

　　1. 加快完善基础制度保障
 

　　良好的法律基础为碳市场机制的设计和实施提供保障，是碳市场有效运行的基础。应尽快研究形成一套以全国碳排放权交易管理条例为根本、以生态环境部相关管理制度为重点、以交易所交易规则为支撑的“1+N+X”政策制度体系，保障碳市场交易的平稳、长期运行。

　　一是尽早出台全国碳排放权交易管理条例。加快推动改善气候环境的相关立法，以更高层级的立法来保证碳市场的权威性。对碳排放权市场的主体资格确立统一的法律标准，明确碳排放权交易市场参与各方的权利、义务和责任，规范碳排放权市场交易的条件、程序和内容，制定碳排放交易所创建、运行和管理的统一规定等，为全国碳市场体系建设提供完备的法律法规和制度保障，以便稳定交易主体的制度预期和市场预期。

　　二是制定完善主管部门配套制度和细则。建议尽快出台落实“全国碳排放权配额总量设定和配额分配方案”“企业温室气体排放报告管理办法”“企业温室气体核查管理办法”等配套管理规定，夯实碳市场数据基础同时为企业履约提供依据。尽快制定全国碳市场总量目标、地方总量目标、全国碳市场纳入重点企业门槛、配额分配办法、地方执法权力等核心要素的管理细则和技术规范。尽快发布技术细则文件，对已出台的碳排放权登记管理、交易管理、结算管理规则进一步细化。

　　三是持续完善交易所核心交易规则。交易所作为全国碳排放权集中统一交易的平台，应进一步完善全国碳排放权交易细则，并据此制定完善涵盖交易、会员管理、投资者适当性、风险控制、违规违约、信息和单向竞价等多个方面的交易管理细则，通过各项细则的严格落实，对交易进行穿透式监督，保障交易市场的平稳运行和交易的顺畅开展。
 

　　一是加快制定将碳市场发展纳入绿色金融的规则体系。从战略高度将碳市场建设纳入到我国绿色金融体系中，结合碳排放权特点，推进碳交易市场发展与绿色金融体系建设同步规划、整体设计。

　　二是深入探索转型金融。在深入研究发达国家在转型金融方面的实践和经验基础上，结合中国国情和发展阶段，尽早明确转型金融的概念、标准和分类，探索制定转型金融的考核和管理框架。

　　三是强化金融支持，与上海国际金融中心建设形成良性互动。经过多年发展，金融市场已经形成了相对成熟的风险管理工具和运作模式，深入研究金融市场的逻辑和规则，在遵循金融逻辑规则基础上管理碳市场，有利于实现有效的跨周期配置和套期保值。金融系统应积极配合、主动适应碳市场建设需要，有效平衡好绿色低碳投资中激励、跨期和风险管理间的关系。

　　四是加大碳金融培育力度，鼓励碳金融产品创新。各类碳金融衍生品和服务为市场参与主体提供了重要的资产管理和风险对冲工具，发掘碳资产的真实价值。不断丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励碳排放配额、CCER、碳远期等交易类工具，碳债券、碳资产抵押/质押、碳基金/信托等融资类工具，以及碳指数、碳保险等支持类工具的金融创新，引导金融资源助推全国碳市场发展和建设具有国际影响力的碳定价中心。
 

　　一是制定清晰化、透明化的总量指标体系。全国碳市场建设首先是要建立清晰化、透明化的碳配额总量指标体系。在明确的总量目标下，才能清晰地分解出各省区市、各行业、各企业层面的微观目标。为发挥碳市场作用确保“双碳”目标实现，配额总量设定应遵循“适度从紧”和“循序渐进”的原则。总量设定既要自上而下地考虑经济发展阶段和水平、节能减排政策以及与国家去产能、去库存等产业政策、行业规划相衔接确定碳排放权交易市场的总量；也要自下而上地考虑企业的实际承受能力，制定具体行业企业的配额分配方法。

　　二是适时引入配额拍卖分配法。从国际经验来看，碳市场建设初期一般采用全部免费分配或绝大部分配额免费分配的方式。随着市场体系建设的逐渐成熟，为提高配额配置效率，尽早实现碳减排目标，会逐步引入拍卖机制，提高拍卖在配额分配中的比重。我国各试点碳市场目前仍以配额免费分配为主，为提高配额配置效率，发挥配额拍卖在价格发现、促进市场流通、服务市场交易主体碳资产保值增值的功能，应积极研究和适时引入适合我国特点的配额拍卖分配方法。

　　2. 加快推进全国碳市场体系建设
 

　　一是探索引入多样化交易方式。现有试点碳交易所均以场外非标准化商品的模式挂牌交易，不允许集合竞价，在开盘的短暂时间内存在通过对敲大量交易等方式操纵价格的风险。建议在充分论证可行性的基础上，适时引入竞价机制，采取自由报价、撮合成交的交易方式，按照价格优先、时间优先的原则撮合成交，并适当引入做市商机制和适当的投资人制度以允许机构和个人参与市场，提升交易效率、促进价格发现。

　　二是持续丰富碳市场交易品种。在碳现货交易基础上，探索碳期货、碳期权等衍生品交易。衍生品具有套期保值、风险转移的功能，市场参与者可以通过衍生品有效规避碳排放权价格波动带来的风险。同时，多元化的碳衍生品也有利于市场参与者结构的优化和交易量的拓展，也将进一步提升衍生品市场对标的物的定价效率和精准度。

　　三是鼓励企业利用碳定价进行风险管理。支持企业利用内部碳定价管理长期气候风险以及将投资决策与气候目标有机结合；支持金融机构使用内部碳定价进行气候相关风险管理，鼓励银行机构使用碳定价方法进行贷款审批和评估投资组合的碳足迹，主要参数包括碳定价、气候风险、气候政策等。
 

　　一是修订和发布碳抵消机制相关政策。为完善我国温室气体自愿减排交易体系，应结合国内外最新形势尽快修订相关管理规范，尽早出台全国碳市场体系下抵消机制的详细规则，明确抵消机制的使用条件，包括对可用于抵消的信用类型、项目种类、签发时间、地域范围、温室气体范围、抵消比例、减排量核查与核证等进行明确的规定，尽早推动CCER（国家核证自愿减排量）交易重启。

　　二是优化CCER标准，发挥自愿减排市场对全国碳排放权市场补充延伸作用。进一步完善CCER注册登记系统功能，明确CCER注册登记系统与其他相关平台的对接机制，包括全国碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统、清洁结算系统，以及国际航空碳抵消和减排机制（CORSIA）登记系统等，探索开展上述各系统间的链接、压力测试和试运行工作。